משרדנו: רחוב ברגמן 2 א׳, פארק המדע, רחובות | טלפון. 08-8598631 | פקס. 08-8599638 | מייל. itsik@i-lawyer.co.il

פניה לעורכי דין

נושא

שם מלא *

טלפון *

דוא"ל *

הודעה *

בית הדין הארצי לעבודה
עב"ל 1844-09-10
עב"ל 25466-03-12
עב"ל 36059-03-11
עב"ל 48308-01-11

המוסד לביטוח לאומי המערער בעב"ל 1844-09-10
והמערער בעב"ל 36059-03-11
שוקרי עבד אלכאמל ורחאב עבד אלכאמל המערערים בעב"ל 48308-01-11
נעמי קסירר המערערת בעב"ל 25466-03-12

לבנה חג'ג' המשיבה בעב"ל 1844-09-10
המוסד לביטוח לאומי המשיב בעב"ל 48308-01-11
והמשיב בעב"ל 25466-03-12
מאיר דהן המשיב בעב"ל 36059-03-11
היועץ המשפטי לממשלה מתייצב בהליך

לפני: הנשיא יגאל פליטמן, השופטת לאה גליקסמן, השופטת יעל אנגלברג שוהם
נציג עובדים מר יוסף קרא, נציג מעבידים מר מיכה ינון

ב"כ המערער בעב"ל 1844-09-10, בעב"ל 36059-03-11, המשיב בעב"ל 48308-01-11 ובעב"ל 25466-03-12 – עו"ד רועי קרת ועו"ד ורד ברקובי
בשם המערערים בעב"ל 48308-01-11 – עו"ד סופי טיקוצקי
בשם המשיבה בעב"ל 1844-09-10 – עו"ד יוסי נקר
בשם המשיב בעב"ל 36059-03-11 – עו"ד איתן ליברמן
בשם המתייצב בהליך – עו"ד יאנה סימקין

 

פסק דין

הנשיא יגאל פליטמן
פתח דבר

1. לפנינו ארבעה ערעורים בהם אנו נדרשים שוב לשאלת – חלות דיני ההתיישנות על חוב למוסד לביטוח לאומי. בשל השאלה המשפטית הזהה, בכל ארבעת הערעורים, אוחד הדיון בהם.

2. בשניים מפסקי הדין מושא הערעורים שלפנינו (עב"ל 1844-09-10 המוסד לביטוח לאומי – לבנה חג'ג' [פורסם בנבו] ועב"ל 36059-03-11 המוסד לביטוח לאומי – מאיר דהן [פורסם בנבו]) ביטל בית הדין האזורי את חובות המערערים למוסד לביטוח לאומי, לאור פסק הדין של בית המשפט העליון בעניין נסייר (רע"א 187/05 נעמה נסייר – עיריית נצרת עילית (לא פורסם, [פורסם בנבו], 20.6.10; להלן – הלכת נסייר או עניין נסייר), בקובעו כי כללי חוק ההתיישנות חלים על חובות המבוטחים למוסד לביטוח לאומי. בשני הערעורים האחרים (עב"ל 48308-01-11 שוקרי עבד אלכאמל ורחאב עבד אלכאמל – המוסד לביטוח לאומי [פורסם בנבו] ועב"ל 25466-03-11 נעמי קסירר – המוסד לביטוח לאומי [פורסם בנבו]) פסק בית הדין האזורי כי דיני ההתיישנות אינם חלים ביחסים שבין מבוטח למוסד לביטוח לאומי, לעניין חובות למוסד לביטוח לאומי.
נוכח הדעות הנוגדות בפסיקת הערכאות קמא, התבקשה פסיקתו של בית דין זה.

3. במעמד הדיון בערעורים שבפנינו ביקשנו את עמדות הצדדים באשר לצירופו של היועץ המשפטי לממשלה לדיון ולקבלת עמדתו. באי כוח הצדדים לא התנגדו. לאור זאת קבענו כי היועץ המשפטי לממשלה יצורף להליך והורנו לו להגיש עמדתו.

הרקע העובדתי, פסקי הדין שבערעור וההליך שבפנינו

עב"ל 1844-09-10 4. המערערת, הגב' לבנה חגג' (להלן – הגב' חגג') הגישה לבית הדין האזורי תביעה להצהיר על בטלות חובה הכספי למוסד לביטוח לאומי (להלן – המוסד או המוסד לביטוח לאומי). המוסד פנה לגב' חגג' בחודש נובמבר 2009 בדרישה לתשלום חוב מכוח פקודת המיסים (גבייה), התשמ"א – 1981. החוב נוצר בגין אי תשלום דמי ביטוח לשנת 2000 (מחודש פברואר עד אפריל ומחודש אוגוסט עד דצמבר), לשנת 2001, ולשנת 2002 (חודשים מרץ עד אוקטובר).

5. בית הדין האזורי בחיפה (ב"ל 3142-09 (אזורי חיפה); סגנית הנשיא, השופטת איטה קציר, ונציגי העובדים מר דן מיבר ומר יוסף לוי) ביטל את החוב שנוצר בגין אי תשלום דמי ביטוח. בית הדין הפנה לנפסק בעניין נסייר, בו נקבע כי על רשות מנהלית לעמוד במסגרת ההתיישנות הקבועה בחוק, כדי לשרת את התכלית שלשמה נחקק חוק ההתיישנות. בית הדין האזורי קבע כי חוב לביטוח לאומי בגין דמי ביטוח נגבה כחוב מנהלי ולכן יש להקיש מהנפסק בעניין נסייר.
לאור האמור נקבע כי למבוטח קיימת זכות לטעון טענת התיישנות כלפי המוסד לביטוח לאומי לגבי חוב שתשלומו נדרש על פי פקודת המיסים (גבייה). בית הדין קבע כי אין הבדל של ממש בין המוסד לביטוח לאומי לבין רשות מינהלית אחרת. אשר על כן נפסק, כי המוסד מנוע מלתבוע חוב בגין דמי ביטוח לתקופה העולה על שבע שנים, בהתאם לקבוע בחוק ההתיישנות. בית הדין השית על המוסד הוצאות משפט ושכר טרחת עורך דין בסך של 3,000 ש"ח.

עב"ל 48308-01-11 6. המערערת רחאב עבד אלכאמל (להלן – הגב' אלכאמל) הגישה לבית הדין האזורי בירושלים תביעה כנגד הודעת חיוב בדמי ביטוח, ששלח המוסד לגב' אלכאמל, ביום 18.2.07, על סך של 17,409 ש"ח. בהמשך, ביום 26.3.08, הודיע המוסד לגב' אלכאמל כי חובה עומד על סך של 14,376 ש"ח. חיוב גב' אלכאמל בדמי ביטוח נבע מהחלטת המוסד לשלול את תושבות בעלה, מר שוקרי עבד אלכאמל (להלן – מר אלכאמל), החל מיום 1.1.95. משנשללה תושבות מר אלכאמל בתקופה זו קם חיוב תשלום דמי ביטוח לגב' אלכאמל, שלא יכלה להיות מוכרת עוד כ"עקרת בית", ובהתאם להיות פטורה מדמי ביטוח. לכן חויבה רטרואקטיבית כמבוטחת יחידה. לצורך שלמות התמונה נוסיף כי המוסד הכיר בחידוש תושבות מר אלכאמל החל מחודש 12/06.
בני הזוג הגישו תביעה לבית הדין האזורי בירושלים להצהיר שמר אלכאמל לא הפסיק להיות תושב ישראל בתקופה בין השנים 1995 ל – 2006 ולהורות על ביטול חוב הגב' אלכאמל לתשלום דמי ביטוח.

7. בית הדין האזורי בירושלים (ב"ל 10403-09 (אזורי ירושלים) [פורסם בנבו]; השופט דניאל גולדברג ונציגי הציבור מר רפאל כהן וגב' רמה חפץ) סקר את עובדות המקרה, וקבע כי החל מסוף 1994 נסע מר אלכאמל פעמים רבות לחו"ל לתקופות ממושכות וחזר לישראל לביקורים קצרים. באותם ביקורים קיבל מר אלכאמל שירותי בריאות מקופת חולים עד לסוף שנת 2006. ביום 22.2.05 שלח המוסד למר אלכאמל מכתב בדואר רשום בו נרשם כי על פי המידע והממצאים מר אלכאמל הפסיק לכאורה להיות תושב ישראל מיום 1.1.95 ואילך, הואיל והוא עזב את הארץ וחי בחו"ל. במכתב נרשם כי בהיעדר השגה תהפוך הקביעה לסופית. מר אלכאמל הכחיש קבלת מכתב זה. ביום 18.2.07 נשלח לגב' אלכאמל מכתב המודיע לה על חוב דמי ביטוח לשנים 1999-2006. החוב הנדרש התייחס לתקופה החל משנת 1999, בשל החלטה מינהלית שלא לגבות חובות לתקופה הקודמת לשנת 1999 (כעולה מתעודת עובד ציבור מיום 22.3.10). בעקבות מכתב מר אלכאמל מיום 24.5.07, נשלח מכתב המוסד, ביום 5.7.07, ממנו עולה כי בהתאם למידע מבקורת הגבולות שוהה מר אלכאמל בחו"ל באופן קבוע החל משנת 1995 ומגיע לארץ לביקורים קצרים וברובה המכריע של התקופה האמורה שוהה מר אלכאמל בחו"ל.

8. בית הדין האזורי פסק, כי בדין החליט המוסד לביטוח לאומי על שלילת תושבות מר אלכאמל בין המועדים 1.1.95 ל – 12/06 ולכן דחה את תביעתו וכי בדין נוצר לגב' אלכאמל חוב ולכן דחה את תביעתה. בית הדין פסק כי חוב דמי הביטוח אינו נתון להתיישנות. בית הדין דחה טענת מר אלכאמל להשתק החוסם את המוסד משלילת תושבותו. נקבע כי ההלכה הכללית מסויגת מהעלאת טענת השתק כלפי רשויות ציבוריות והנטיה היא לצמצם החלת תורת ההשתק כלפי רשויות מינהליות רק למקרים יוצאי דופן. בית הדין סבר כי אין בסיס לטענה לפיה המוסד יצר מצג כלפי מר אלכאמל, כאילו אין בנסיעותיו התכופות לחו"ל כדי להשליך על תושבותו, בכך שלא שלל את התושבות מאז שנת 1995.

עב"ל 36059-03-11 9. המשיב, מר מאיר דהן (להלן – מר דהן), הגיש תביעה למוסד לביטוח לאומי לתשלום גמלת נכות על פי הפרק בחוק הנוגע לנכות כללית. המוסד לביטוח לאומי הודיע למר דהן, במכתבו מיום 17.9.06, כי נקבעה לו דרגת אי כושר בשיעור של 75%, החל מיום 18.3.05 ועד ליום 31.8.07, אולם תביעתו לגמלה נדחית, הואיל ולמר דהן קיים חוב בדמי ביטוח עקב פיגור בתשלומים לתקופה העולה על 36 חודשים, בהתאם להוראות סעיף 366 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב] התשנ"ה – 1995 (להלן – החוק). ביום 15.4.07 הגיע מר דהן להסדר תשלומים בדבר החוב בדמי ביטוח וכן הגיש בקשה לבדיקה מחדש. ביום 10.5.07 נקבעה למר דהן דרגת אי כושר יציבה בשיעור של 75% ונקבע כי תשולם למר דהן קצבת נכות בשיעור של 100%, החל מיום 1.5.07.

10. בית הדין האזורי בתל אביב – יפו (ב"ל 3169-07 (אזורי תל אביב – יפו); השופטת אריאלה גילצר, ונציגות הציבור גב' הדסה שליסל וגב' צפרא דוויק) קיבל תביעת מר דהן. נקבע כי לא עלה בידי המוסד לביטוח לאומי להוכיח קיומם של חובות כלשהם ולמצער גם אם הוכחו חובות כלשהם, הרי שהם התיישנו, לאור הנפסק בעניין נסייר. בית הדין ציין כי המוסד לא טרח, עד לשלב מאוחר מאוד במהלך בירור התובענה, להבהיר מהו אותו חוב אותו חייב מר דהן ומתי נוצר חוב זה. אף כאשר מסר המוסד פרטים באשר לשיעור החוב ולמועד או למועדים בהם נוצר, עשה זאת בצורה שאינה נהירה. בית הדין הדגיש כי מר דהן העלה את טענת ההתיישנות אך בסיכומיו, מאחר שהמוסד פירט את המועדים בהם נזקפו החובות במלואן רק לאחר שנסתיים הליך ההוכחות. בית הדין הורה למוסד לשאת בהוצאות מר דהן, אשר יוצג על ידי הלשכה לסיוע משפטי, בסך של 1,000 ש"ח.

עב"ל 25466-03-12 11. המערערת, הגב' נעמי קסירר (להלן – הגב' קסירר), הגישה תביעה נגד המוסד לביטול חוב בגין תשלום יתר של גמלת הבטחת הכנסה. לאור מכתב המוסד, מיום 2.12.09 (להלן – המכתב הראשון), בו הודע לגב' קסירר על חוב בסך של 26,521 ש"ח בנימוק "עדכון הכנסות משנת 1999…". במכתב נרשם כי גב' קסירר רשאית לערער תוך שישה חודשים מתאריך המכתב. במהלך חודש פברואר 2010 פנתה הגב' קסירר בכתב למוסד לביטוח לאומי, באמצעות מר גודנטל, בבקשה לביטול החוב. במענה המוסד, מיום 8.2.11 (להלן – המכתב השני), הפנה המוסד למכתב מיום 2.12.09. תביעת גב' קסירר לבית הדין הוגשה ביום 1.3.11. לפי העולה מתעודת עובדת ציבור, מיום 22.9.14, שהוגשה לבית הדין האזורי, הגב' קסירר לא דיווחה בזמן על ההכנסות מעבודתה, לכן המידע אודות ההכנסות הוזן באופן רטרואקטיבי, לכשהתגלו הנתונים למוסד.

12. בית הדין האזורי בירושלים (ב"ל 2370-03-11 (אזורי ירושלים) [פורסם בנבו]; השופטת שרה שדיאור), במסגרת פסק דינו, דן בשתי השאלות שבמחלוקת: האחת – האם חלה התיישנות על חוב בגין תשלום יתר ששילם המוסד על פי חוק; השנייה – האם חלה התיישנות על תביעת גב' קסירר נוכח מועד שליחת המכתבים. בית הדין האזורי פסק כי תביעת הגב' קסירר, מיום 1.3.11, התיישנה. וכי אין במכתב המוסד, מיום 8.2.11, בו נרשם כי "הנך רשאי לערער על ההחלטה בפני בית הדין … זאת תוך 12 חודשים מתאריך קבלת מכתב זה…", כדי לאיין את ההתיישנות שנוצרה מהמכתב הראשון. זאת מאחר שהמכתב השני מפנה להחלטה בעניין החוב מיום 2.12.09 ואינו מהווה החלטה בפני עצמה, אלא רק הסבר לפניית הגב' קסירר. לפיכך לא קמה לגב' קסירר זכות ערעור על ההחלטה מיום 2.12.09, מושא ענייננו, בחלוף יותר מ – 14 חודשים.

13. לעניין התיישנות חוב שנוצר עקב גמלה ששולמה ביתר, פסק בית הדין האזורי, כי דיני ההתיישנות אינם חלים ביחסים שבין מבוטח למוסד לביטוח לאומי לצורך קיזוז חובות. בית הדין קבע כי אומנם החוב מתייחס להכנסות משנת 1999, אולם משגב' קסירר לא יידעה את המוסד על הכנסותיה, נודעו אלה למוסד לאחר מועד זה. ורק לאחר יידוע המוסד על ההכנסות נשלחה הדרישה להחזר תשלום היתר של גמלת הבטחת הכנסה.

14. בהחלטתי מיום 6.5.13 הורתי למוסד לביטוח לאומי להודיע, מעבר לכל שאלה של פרשנות דין ותקנות האם הוא עומד על טענת ההתיישנות הדיונית, נוכח הרשום במכתב המוסד, מיום 8.2.11, לפיו הגב' קסירר רשאית לערער על ההחלטה "וזאת תוך 12 חודשים מתאריך קבלת מכתב זה". בתגובה, מיום 5.6.13, הסכים המוסד, מחמת הספק בלבד, לוותר על טענת ההתיישנות הדיונית. המוסד טען כי השאלה שנותרה במחלוקת הינה סוגיית התיישנות חובות למוסד לביטוח לאומי התלויה ועומדת בפני בית דין זה בתיקים המאוחדים : עב"ל 1844-09-10 לבנה חג'ג' – המוסד [פורסם בנבו]; עב"ל 48308-01-11 אלכאמל – המוסד לביטוח לאומי [פורסם בנבו]; עב"ל 36059-03-11 המוסד לביטוח לאומי – דהן. [פורסם בנבו] המוסד ביקש כי הואיל והדיונים בתיקים האמורים מצויים בשלב מתקדם הרי שאין לאחד תיק זה עם התיקים המאוחדים וכי ההכרעה בתיק זה תינתן לאחר ההכרעה בתיקים המאוחדים. גב' קסירר, בתגובתה מיום 9.6.13, הציעה כי ערעורה יצורף לתיקים המאוחדים אולם הצדדים יהיו פטורים מחובת המצאת כתבי בית הדין לידי הגב' קסירר. המוסד הסכים להצעת הגב' קסירר, בהודעתו מיום 17.6.13. לאור הסכמת המוסד לביטוח לאומי הורתי, בהחלטתי מיום 30.6.13, על איחוד תיק זה יחד עם יתר התיקים המאוחדים.

הערעור

15. לאור ההחלטה לדון בערעורים במאוחד ולאור דמיונן של הטענות שהובאו בארבעת ההליכים, יובאו אלה במאוחד, אלא אם נאמר במפורש אחרת.

עיקר טענות המוסד
16. הלכת בית הדין הארצי הינה כי הוראות חוק ההתיישנות אינן חלות על תביעות וגמלאות שמשלם המוסד ולא על חוב בדמי ביטוח שמבקש המוסד לגבות. בית הדין הארצי טרם שינה את הלכתו. הלכת כרמלי (דיון (ארצי) לה/22-0 המוסד לביטוח לאומי – דבורה כרמלי, פ"ד ו(1) 371 (1975); להלן – הלכת כרמלי), בה נקבע כי דיני ההתיישנות אינם חלים על חובות למוסד, אושררה לאחרונה בפסק דין מוסקוביץ (עב"ל (ארצי) 90/09 שלומית מוסקוביץ – המוסד לביטוח לאומי [פורסם בנבו] (17.1.10); להלן – עניין מוסקוביץ).

17. לטענת המוסד קיים שוני משפטי מהותי בין החוב בעניין נסייר, חוב של מיסי עירייה – ארנונה, ובין חוב למוסד לביטוח לאומי. דמי הביטוח אינם "מס", באשר כנגד תשלומם נרכשות למבוטח זכויות ביטוחיות אישיות, בשונה מארנונה ומס שאין כנגדם זכויות ספציפיות לנישום הספציפי. הימנעות מתשלום דמי ביטוח עלולה לפגוע בזכות הביטוחית, לאור הוראות סעיף 366 לחוק, בשונה מהחבות במס שאין זכות הכרוכה בעקבותיה. שכן, דמי הביטוח משמשים לצבירת הקרן המשמשת לתשלום הגמלאות וויתור על דמי הביטוח שלא נגבו משמעה פגיעה בחוסנו הפיננסי של המוסד, וממילא פגיעה ביכולתו למלא את התכלית שלשמה הוקם.

18. עוד טען המוסד כי בעניין נסייר נדון עניינו של חיוב בארנונה בו חושב גובה החיוב מחדש, שנים לאחר שהוטל. לעומת המקרים שלפנינו, בהם מדובר בחיוב מבוטחים מלכתחילה בשיעור הקבוע בחוק.

19. המוסד גרס כי היחסים בין המוסד למבוטח נקבעים על פי חוק ואינם יחסים חוזיים. לפיכך נקבע בפסיקה כי המוסד אינו רשאי לותר על חוב אלא בהתאם להוראות החוק. בנוסף חוק ההתיישנות אינו חוסם את זכותו של המוסד לקזז את החוב שמגיע לו מהגמלאות, מכוח סעיפים 312 ו – 315 לחוק הביטוח הלאומי. המוסד הדגיש כי גם הזכויות לפי חוק הביטוח הלאומי אינן כפופות להוראות חוק ההתיישנות, וכי מבוטח רשאי לתבוע את זכותו לגמלה שנים רבות לאחר המאורע בשלו נוצרה הזכאות לכתחילה.

20. נטען כי אפשרויות הגבייה העומדות למוסד שונות מאפשרויות הגבייה העומדות לרשויות המס. בהיותו גוף מבטח ומשלם, להבדיל מגוף גובה מיסים, רשאי המוסד לקזז את חובות מבוטחיו מגמלאות שהוא חב בתשלומן. המוסד הבהיר כי אפילו אם היה בפסק הדין בעניין נסייר כדי להחיל הוראות מחוק ההתיישנות על חוב בדמי ביטוח, יש לתת הדעת לשוני שבין גביית חוב באמצעות פקודת המיסים גבייה ובין גבייתו על דרך הקיזוז, לאור הוראות סעיף 4 לחוק ההתיישנות, התשי"ח – 1958 (להלן – חוק ההתיישנות).

21. המוסד ערך חישוב של החובות ש"התיישנו" בשנת 2010, אילו היו חלות הוראות חוק ההתיישנות, וטען כי מדובר בסך כולל של 1.6 מילארד ש"ח, נכון לשנת 2010, בגין חובות דמי ביטוח שנוצרו בין השנים 1999-2003. מאז שנת 1995 מנגנון הגביה במוסד אחראי גם על גבייתם של דמי ביטוח הבריאות, ולכן איונם של חובות בדמי ביטוח תשפיע גם על גובה הסכומים שמעביר המוסד לקופות החולים. הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר 7.1002, נושאת כותרת "הפעלת הליכי גבייה מינהליים לפי פקודת המיסים (גבייה)" (להלן – הנחיית היועץ המשפטי לממשלה), אינה חלה על חובות למוסד לביטוח לאומי, לאור "מאפייניה המיוחדים ומורכבותה" של הסוגיה. ביום 22.5.13 הודיע המוסד לביטוח לאומי כי הוא נערך לפעול למיצוי פעילות הגבייה במועד סמוך ככל הניתן למועד בו נודע למוסד על היווצרות החוב, וכן לדאוג לכך שהמבוטח יהיה מיודע מעת לעת בדבר חובו. עוד הודיע המוסד כי החל מיום 1.4.14, חוב שלא נמסרה לגביו כל הודעה לחייב, לא יינקטו לגביו פעולות גבייה לפי פקודת המיסים (גבייה), אם חלפו שבע שנים מהמועד בו נודע למוסד על קיום החוב.

22. באשר לטענות הקונקרטיות בערעורים טען המוסד כי:
א. בעב"ל 48308-01-11 יש לייתן הדעת לכך שמר אלכאמל נהנה משירותי בריאות בכל התקופה שלגביה נשללה תושבותו בדיעבד.
ב. בעב"ל 36059-03-11, בעניינו של מר דהן, חל סעיף 366 לחוק הקובע, שעה שקיים חוב, כי אין זכאות לגמלה עד למועד עריכת הסדר תשלומים, וכי בנסיבות של פיגור בתשלום דמי ביטוח מעל 36 חודשים אין לשלם גמלה, בהתאם לקבוע בהלכה הפסוקה. יש לקחת בחשבון את היחס שבין הוראות סעיף 366 לחוק הביטוח הלאומי לבין הוראות סעיף 354 לחוק. סעיף 366 לחוק קובע מנגנון של הפחתת הזכות לגמלה בגין חובות ארוכי טווח בדמי ביטוח. הוראת סעיף 354 קובעת כי יש לזקוף כל תשלום ששולם על חשבון דמי ביטוח כנגד החוב שמועדו הוא המוקדם ביותר. לכן ככל ששולמו דמי ביטוח, הם צריכים להיזקף על חשבון חובות העבר. המוסד טען כי בבית הדין קמא הוסבר כיצד נוצר חובו של מר דהן.
ג. בעב"ל 25466-03-12 טען המוסד כי יש למנות את תקופת ההתייישנות החל מהמועד בו נודע לו על הכנסותיה של המבוטחת. שכן זהו המועד בו נוצרה למעשה העילה שבגינה נוצר החוב. המידע על קיומן של ההכנסות, במועד בו התגבשו, היה בידיעתה הבלעדית של הגב' קסירר ואין מקום לזקוף לחובת המוסד את העובדה שלא ערך חקירה או בדק את הכנסותיה של הגב' קסירר, שלא הודיעה לו עליהן, שעה שעליה היה מוטל הנטל כל השנים לעדכן את המוסד על הכנסותיה. אף אם הייתה מתקבלת טענת הגב' קסירר כי בעניינה חל חוק ההתיישנות הרי שמדובר בגמלה מתחדשת כאשר התקופות לגביהן נוצר החוב היו מחודש 5/99 ועד 12/07 ואף לפי חוק ההתיישנות לא עברו 7 שנים, לפחות מהמועד 12/02 ועד למועד ההודעה על החוב (במכתב המוסד לביטוח לאומי מיום 2.12.09).

23. ביום 3.7.14 הגיש המוסד לביטוח לאומי הודעה מעדכנת בה נטען כי לאחרונה חלה התקדמות משמעותית בהליך החקיקה, במסגרת הצעת חוק פרטית שהגיש חבר הכנסת אמנון כהן (הצ"ח מספר פ/764/19) שכותרתה – הצעת חוק הביטוח הלאומי (דרישה לתשלום דמי ביטוח בתוך שבע שנים). ביום 14.9.14 הגיש המוסד לביטוח לאומי הודעה מעדכנת נוספת בה ציין כי הצעת החוק הפרטית האמורה אושרה בקריאה שניה ושלישית ופורסמה ברשומות כתיקון מס' 159 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה – 1995 (להלן – תיקון מס' 159 לחוק הביטוח הלאומי). המוסד טען כי משהמחוקק נתן דעתו לסוגיה והסדיר אותה באופן מפורש, לרבות לעניין התחילה והתחולה של הוראות ההסדר החדש, הרי שלגבי תקופת העבר, שההסדר החדש אינו חל עליה, מן הדין להותיר על כנו את ההסדר שהיה בתוקף בעבר, לפיו רשאי היה המוסד לפעול לגביית חובות גם אם עשה כן לראשונה בחלוף שבע שנים ממועד היווצרם.

תמצית עמדת היועץ המשפטי לממשלה
24. היועץ המשפטי לממשלה טען בעמדתו, מיום 4.2.13 (להלן – העמדה הראשונה), כי הוראות ההתיישנות, לפי הקבוע בהלכה הפסוקה, אינן רלוונטיות לחובות בדמי ביטוח. בעניין נסייר נקבע כי הרשות אינה רשאית, באשר לחובות שהתיישנו, לנקוט בהליכי גבייה מנהליים אקטיביים, מכוח פקודת המיסים גבייה ופקודת העיריות. לכן, יש להחיל את הנקבע בעניין נסייר רק על הליכי גבייה אקטיביים. אשר להליכי גבייה פאסיבים, נטען כי אלו לא נדונו בעניין נסייר, וכי לא חלה התיישנות בעניינם. לפיכך, נטען כי, חוק ההתיישנות אינו חל על סמכות המוסד לערוך קיזוז.

25. עוד גרס היועץ למשפטי לממשלה, בעמדתו הראשונה, כי יש להחיל את ההלכה החדשה בעניין הליכי גבייה אקטיבים באופן פרוספקטיבי בלבד. זאת לאור אינטרס ההסתמכות, ונוכח היקף תחולת הנפסק בעניין נסייר, אשר הינו בעל השלכות כספיות נרחבות. טעם נוסף להצדקת ההחלה באופן פרוספקטיבי הינם השינויים אותם נוקט המוסד בעקבות החלטת מנהלת המוסד ליישום מדיניות חדשה בטיפול בחובות מינהל הגבייה. בשים לב לעקרונות שהותוו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר 7.1002. היועץ המשפטי לממשלה ציין כי חובות למוסד לביטוח לאומי הוצאו, באופן זמני, מתחולתה של ההנחיה, נוכח מורכבות הנושא ומאפייניו המיוחדים של המוסד לביטוח לאומי.

26. אחר הדיון במעמד הצדדים, הגיש היועץ המשפטי לממשלה, ביום 10.2.14, הודעה מעדכנת מטעמו, בה ציין כי הוגשה עמדה מטעמו בהליך עע"מ 8832/12 עיריית חיפה נ' יצחק סלומון בע"מ, חברה לבניה ועבודות ציבוריות, [פורסם בנבו] במסגרתה התבקש בית המשפט העליון לשקול מחדש את הנפסק בהלכת נסייר (להלן – העמדה השנייה).

27. בעמדתו השנייה טען היועץ המשפטי לממשלה כי יש מקום לשקול מחדש את הלכת נסייר וכי יש להחיל על הגבייה המינהלית כולה, הן האקטיבית והן הפאסיבית, את המשפט הציבורי בכלל ואת דיני השיהוי המינהלי בפרט, ולא את דיני ההתיישנות. נטען כי אם המדינה הייתה צד להליך בעניין נסייר, או אם הייתה מתבקשת התייצבות היועץ המשפטי לממשלה, אזי היו מובאים בפני ההרכב שדן בעניין נסייר שיקולים נוספים.

28. היועץ המשפטי לממשלה גרס כי בעניין נסייר לא נשקלו עד הסוף כל ההשלכות של החלת דיני ההתיישנות האזרחית על הגבייה המינהלית. לא נדון אחד ממאפייניו החשובים של חוב מינהלי, והוא שמדובר ב"חוב פסוק", אשר ההתיישנות בעניינו (כקבוע בסעיף 21 לחוק ההתיישנות) הינה 25 שנה לפחות, וכן לא נדונו היבטי סעיף 20 לחוק התיישנות. נטען כי להחלת דין ההתיישנות האזרחית על הגבייה המינהלית יש רק חסרונות ללא יתרונות. לעומת זאת להחלת המשפט הציבורי על הגבייה המינהלית יש רק יתרונות. צוין כי היקפי חובות המס הנתונים לגבייה מינהלית הינם עצומים. לפיכך התבקש בית המשפט העליון לקבוע כי הדין החל על הגבייה המינהלית כולה הינו המשפט הציבורי.

29. למצער, התבקש בית המשפט העליון לקבוע כי יש להחיל את המשפט הציבורי רק על גבייה מינהלית פאסיבית. שכן, ההתיישנות במשפט הישראלי הינה דיונית, ולא מהותית. מכאן כי ניתן לגבות החוב, באמצעות גבייה פאסיבית, גם בחלוף תקופת ההתיישנות. החלת הוראות ההתיישנות על גבייה פאסיבית, תוביל לתוצאה לפיה בעלי תפקידים יתנו אישורים על היעדר חובות על אף שחובות עומדים בעינם, לרבות לאחר עשרות שנים. תוצאה זו קשה ומנוגדת לתכלית הוראות החוק, של העברת מסר לסרבני מס שסרבנותם לא תועיל להם, היות שיאלצו לשלם את החוב. משמעות תוצאה זו הינה קעקוע חזקת התקינות המינהלית בכל הנוגע לרישומי חובות המס. בכך גם יפגע האינטרס הציבורי של גביית מס. לכן נטען כי תחולת המשפט הציבורי על הגבייה המינהלית הפאסיבית מאפשרת לקיים את הוראות הגבייה המינהלית הפאסיבית תוך השארת גמישות. מאחר שבנסיבות שיהוי מינהלי, רשות אינה יכולה לגבות חוב, גם לא בגבייה פאסיבית. אשר לגבייה אקטיבית, נטען כי, יש להחיל הנפסק בעניין נסייר באופן פרוספקטיבי בלבד.

עיקר טענות הגב' חג'ג'
30. הגב' חג'ג' טענה כי פקודת המיסים גבייה משמשת כלי גבייה של המוסד. עניין נסייר עוסק בפקודת המיסים (גבייה). לכן הנקבע בעניין נסייר, לפיו חוק ההתיישנות חל על תביעות שלא הוגשו בגינן תובענות לבית המשפט, חל על המוסד לביטוח לאומי. לטענת הגב' חג'ג' אין לעניינינו כל הבדל בין חוב הארנונה לחוב דמי הביטוח. גם רשות מנהלית אחרת, דוגמת עירייה, נזונה מתשלומי תושביה. עוד נטען כי המוסד לביטוח לאומי לא העלה טענה לזכות קיזוז בערכאה קמא.
31. הגב' חג'ג' גרסה כי הלכת כרמלי אשר נקבעה טרם קידוש זכות הקניין שבחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, הינה מוטעית. לטענת הגב' חג'ג', המוסד רואה את היחסים שבין המבוטח לבינו כיחסים חוזיים ולכן נוצר מצב של חוסר שוויון המתבטא בכך שתביעה שתובע המוסד את המבוטח אינה מתיישנת ואולם תביעה שתובע המבוטח את המוסד מתיישנת. לכן, כך נטען, החד צדדיות ביחסי המבוטח והביטוח הלאומי אינם מהווים יחסים במשפט ציבורי. גב' חג'ג' הדגישה כי חובות העבר שהמוסד הזניח את גבייתם במשך שנים אינם נכללים בחוזה הביטוח שבין המבוטח למוסד. עוד נטען כי דרישה לתשלום חוב יותר משבע שנים לאחר היווצרותו הינה דרישה הנגועה בחוסר תום לב ובשיהוי קיצוני, וכן מהווה עשיית עושר ולא במשפט.

לוז טענות בני הזוג אלכאמל
32. ערעור בני הזוג אלכאמל אינו על קביעת בית הדין בדבר שלילת תושבות מר אלכאמל, אלא על דחיית טענתם בדבר אי חוקיות דרישת חוב דמי ביטוח מגב' אלכאמל, בגין התקופה העולה על שבע שנים, נכון למועד דרישת תשלום החוב. בני הזוג אלכאמל מפנים להצעות חוק פרטיות שטרם נחקקו, הדנות בהגבלת דרישת תשלום חוב דמי ביטוח לאחר שבע שנים. על דרישת המוסד לשלם חוב דמי ביטוח ודמי ביטוח בריאות חלה התיישנות, מכוח הנפסק בעניין נסייר. הלכת מוסקוביץ ניתנה עובר לנקבע בעניין נסייר ולכן אינה גוברת על האמור בו. אין להגביל את הנקבע בעניין נסייר כחל על גביית ארנונה בלבד. הדרישה בדבר הקצבת מועד לפעולת הגבייה נובעת מחובת תקינות המנהל וחוסר סבירות של אי הגבלת זמן לגביית חוב מס מאזרח, אשר נובע מכשל פעולה של הרשות עצמה. בני הזוג אלכאמל טענו כי המוסד מסרב להחזיר להם סכום דמי ביטוח בריאות שנגבה מהסיבה שמר אלכאמל צרך בפועל שירותי בריאות ממלכתיים. לכן, משנקבע כי מר אלכאמל לא היה תושב ישראל בתקופה בה נגבו ממנו תשלומי דמי ביטוח בריאות, על המוסד להחזירם או לקזזם מסכום דמי הביטוח בהם חויבה אשתו, גב' אלכאמל, שכן מדובר בחיוב כפל בתשלום דמי ביטוח. בני הזוג אלכאמל הגישו ביום 14.9.14 תגובה להודעה המעדכנת מטעם המוסד לביטוח לאומי בדבר תיקון מס' 159 לחוק הביטוח הלאומי. בני הזוג הלינו כי טיעוני המוסד בהקשר זה מהווים מהלך חסר תקדים באמצעות תיקון החוק להשפיע על הלכת בית הדין בערעורים המאוחדים, אף בטרם ניתן פסק הדין.

עיקר טענות מר דהן
33. מר דהן טען כי קיים חוסר שוויון. המוסד יכול לטעון לדחייה של התובענה על הסף מחמת התיישנות, אך המבוטח מנוע מלטעון טענת התיישנות כנגד החלטות המוסד. מר דהן הכיר בזכות המוסד לקיזוז אולם זאת בכפוף לדיני ההתיישנות. אזרח לא יוכל להתגונן כנגד טענות המוסד לאחר תום תקופת ההתיישנות, משלא ניתן לצפות ממנו לשמור ראיותיו לאחר שבע שנים מקרות המקרה המזכה לגמלה.

34. אשר להנחיית היועמ"ש נטען כי אומנם צוין שהוראות ההנחיה אינן חלות על המוסד, אך ההחרגה מסויגת וניתן להבחין שלא ירחק היום וההנחיות יוחלו על המוסד. מר דהן טען כי עקב החוב בדמי ביטוח שלא הוכח, ולמצער התיישן, הוא נאלץ לחתום על הסדר תשלומים על מנת לאפשר לו לקבל גמלת נכות כללית באופן שוטף. לטענת מר דהן המוסד לא הראה לאיזה תקופה אותה יתרת חוב מתייחסת, וכי לאור מצבו הבריאותי של מר דהן תקופת החוב מצומצמת ממילא.

טענות הגב' קסירר
35. לאור הסכמת המוסד לביטוח לאומי לוותר על טענת ההתיישנות זכותה הדיונית של הגב' קסירר לערער, התייחסו טענות הגב' קסירר לסוגיה שנותרה במחלוקת – התיישנות החובות למוסד לביטוח לאומי. הגב' קסירר טענה כי התביעה התיישנה. לאחר חקיקת חוק יסוד כבוד האדם וחירותו חלף זמנה של הלכת כרמלי ואין לראות ביחסים בין המוסד לביטוח לאומי למבוטחים כ"יחסים במשפט הפומבי", אלא כיחסים חוזיים. מאחר שבמצב הנוכחי קיים חוסר שוויון בין תביעות מבוטחים כנגד המוסד שדינן להתיישן, לעומת תביעות המוסד כנגד מבוטחים שאינן מתיישנות. גב' קסירר טענה כי המוסד עצמו מתקשה להראות מהן ההכנסות אליהן התכוון, כנגדן חויבה הגב' קסירר בתשלום.

36. עוד טענה הגב' קסירר כי אכן עבדה פה ושם בעבודות מזדמנות ובסכומים פעוטים אולם כל זאת למען תוכל להתפרנס בכבוד. המוסד לביטוח לאומי הכיר בגב' קסירר כאישה נזקקת שנכנסה תחת הקריטריונים של מקבלי הבטחת הכנסה. הגב' קסירר סברה כי הכנסות מזעריות אלו אינן שוללות את זכאותה לקבלת גמלה.

דיון והכרעה
ההלכה הפסוקה
37. מראשית ימיו של בית הדין ועד היום ההלכה הפסוקה על ידו היתה שחוק ההתיישנות איננו חל לגבי חוב דמי ביטוח לאומי שהמבוטח חב למוסד (ראה למשל הנפסק בדיון מס' לה 0-22 המוסד לביטוח לאומי – דבורה כרמלי, פ"ד ו(1) 371; להלן – הלכת כרמלי) לאמור: "חוק ההתיישנות תש"י 1958 (להלן – חוק ההתיישנות) כלל אינו חל על תביעות של המוסד לביטוח לאומי לתשלום דמי ביטוח, וכי דיני ויתור על חוב ודיני מחילת חוב אינם חלים".
כעבור 25 שנה בהלכת מוסקוביץ (עב"ל (ארצי) 90/09 שלומית מוסקוביץ – המוסד לביטוח לאומי [פורסם בנבו] (27.1.10); להלן – הלכת מוסקוביץ) הובהר שוב הדבר, כי "נפסקה הלכה בבית דין זה כי הוראות חוק ההתיישנות אינן רלבנטיות לחובות בדמי ביטוח משאין מדובר ביחסים חוזיים אלא בחיובים שמקורם בהוראת חוק הביטוח הלאומי הנמנה על מערך דיני ביטחון סוציאלי".

38. הפסיקה הסותרת של בתי הדין האזורים בעניינינו את ההלכה הפסוקה, יסודה בהסתמכותם של הגב' חג'ג ומר דהן על הנפסק בעניין נסייר.
לאור האמור יפורט בקצרה הנפסק בעניין נסייר על מנת לבוחנו אל מול הלכת כרמלי – מוסקוביץ והגיונותיה.
נעמה אברהים נסייר (להלן – נסייר) היה בעליה של דירה בתחום השיפוט של עיריית נצרת עילית (להלן – העירייה). בשנת 1992, לאחר שהרחיב את דירתו והגדיל את שטחה במידה ניכרת, המשיכה העירייה לחייבו בתשלומי ארנונה בגין הדירה בהתאם לגודלה המקורי. רק לאחר תקופה ארוכה עמדה העירייה על טעותה, וב-2002 תיקנה באופן רטרואקטיבי את שומת הארנונה ופנתה לנסייר בדרישה לתשלום הפרשי ארנונה החל מ-1992 בגין הפער בין החיוב בפועל לבין החיוב כפי שהיה אמור להיות בהתחשב בגודלה האמיתי של הדירה. נסייר לא שילם את אשר נדרש והעירייה פתחה בהליכי גבייה מינהליים. בתגובה הגיש נסייר המרצת פתיחה לבית משפט שלום בה עתר לקבלת שני סעדים הצהרתיים חלופיים: כי העירייה לא היתה רשאית לחייב אותו בתשלומי הארנונה באופן רטרואקטיבי ולחלופין כי העירייה לא היתה רשאית לחייבו בתשלומי ארנונה בגין התקופה הקודמת לתקופת ההתיישנות. תביעתו נדחתה וכך גם ערעורו לבית המשפט מחוזי. נסייר הגיש בקשת רשות ערעור לבית המשפט העליון. בית המשפט העליון קיבל את בקשת רשות הערעור ופסק כי רשות מקומית רשאית לתקן באופן רטרואקטיבי את חיוב הארנונה, אך אינה רשאית לחייב תושב בהפרש החיוב בארנונה באשר לתקופה הקודמת לתקופת ההתיישנות.

39. דעתה של השופטת ברלינר הייתה, כי ההליך המנהלי של גביית ארנונה על פי פקודת מיסים גביה על ידי הרשות, הינו בגדר "תביעה לקיום זכות" על פי סעיף 2 לחוק ההתיישנות.
פניית החייב לבית המשפט בתביעה לסעד הצהרתי או בתביעה מנהלית בה נטען להתיישנות אותו החוב, כמוה כהעלאת טענת המגן של התיישנות כנגד תביעת החוב.
תכליותיו של מוסד ההתיישנות ישימות גם על מקרים בהם הנתבעת רשות מנהלית.
היותו של התובע רשות מנהלית אין בו כדי לעצור את הנתבע מלהעלות טענת התיישנות בהעדר טעם ענייני המצדיק זאת לגבי תביעת זכות כספית הכפופה לחוק ההתיישנות.

40. השופטת פרוקצ'ה בדעתה אבחנה בין התיישנות במשפט האזרחי לדיני השיהוי במשפט הציבורי, ככל שהרשות לא פעלה במהירות הראויה, כנדרש ממנה על פי כללי מינהל תקין.
שאלת השיהוי במשפט הציבורי מחייבת איזון אינטרסים רחב, תוך התייחסות לנזק הנגרם לאדם כפרט נוכח מעבר הזמן, כנגד הנזק העלול להיגרם לציבור כתוצאה מאי מימוש המטרה הציבורית שביסודה הפעולה המנהלית העומדת למבחן.
הסיווג הטכני של ההליך כתובענה או כעתירה מנהלית, אינו עונה בהכרח לשאלת היות ההליך הליך אזרחי במובנו של חוק ההתיישנות; שכן לא תמיד הוא משקף את תוכנו וטיבו האמיתי של ההליך.
מבחן הדואליות הנורמטיבית צריך להיות מוכרע על פי מבחן הדומיננטיות. ושאלת הדומיננטית צריכה להיבחן על פי נסיבותיו של המקרה.
בתביעת ארנונה מתקיימים הרציונליים העיקריים שביסוד ההתיישנות האזרחית בתביעות בעלות אופי כספי, ולכן יש לקבל לגביה את טענת ההתיישנות על פי חוק ההתיישנות.

אשר לדעתנו
41. לדעתנו קיים טעם ענייני לגבי חוק הביטוח הלאומי המצדיק דחיית טענת חלות חוק ההתיישנות בנוגע לחובות המבוטח למוסד לתשלום דמי ביטוח או החזר גמלה ששולמה ביתר; טענה של שיהוי מנהלי ביחס לאותם חובות צריכה להיבחן באספקלריה המיוחדת של אותו חוק סוציאלי מרכזי בתחיקתנו.
לשם הבהרת הדברים נחזור על מושכלות ראשונים ביחס לטיבו של חוק הביטוח הלאומי.

החיוב והזכאות מכוח החוק ועל פי החוק בלבד

42. ראשית לכל, יוטעם, כי לא אחת נפסק על ידי בית דין זה כי "מושכלות ראשונים הם כי מערכת היחסים בין המוסד למבוטחים נקבעה בחוק והחוק – והוא בלבד – מכתיב את מערכת הזכויות והחובות של מבוטחים במערך הביטחון הסוציאלי. הלכה זאת יצאה אף תחת ידו של בית המשפט העליון ולפיה התנהגותו של גוף ציבורי כדוגמת המוסד לביטוח לאומי אינה יכולה ליצור עילה לזכות אשר אינה קימת בחוק" (בר"ע (ארצי) 1533/02 מלכה יקים – המוסד לביטוח לאומי [פורסם בנבו] (24.11.02)).

43. מעבר לזאת, כאמור, כבר בראשית דרכו פסק בית דין זה בהלכת כרמלי כי:
"הקשר בין המוסד לביטוח לאומי לבין החייב בדמי ביטוח אינו מחוזה או מהתחייבות דומה אלא מכוח החוק. המוסד לביטוח לאומי הוקם על ידי מעשה המחוקק וסמכויותיו נקבעו על ידי המחוקק… ואין המוסד רשאי לעשות בכספי המוסד בין שכבר הגיעו לידיו ובין שהם מהווים חוב למוסד כעשות אדם בשלו. המוסד אינו רשאי 'למחוק חוב'…
ברור שאין המוסד רשאי להיות נדיב על חשבון כלל המבוטחים ולוותר על דמי ביטוח או למחול על דמי ביטוח ברור מקל וחומר שלא ילמדו כי עשה כן מתוך נסיבות והתנהגות".

44. על האמור נוסיף כי בחוק הביטוח הלאומי אין הוראת התיישנות לגבי חוב דמי ביטוח או חוב גמלה ששולמה ביתר.

תכלית תשלום דמי הביטוח

45. על תכלית תשלום דמי הביטוח עמדנו, למשל, בהלכת לוזון (עב"ל (ארצי) 57861-01-11 אסתר לוזון – המוסד לביטוח לאומי [פורסם בנבו] ( 7.8.12); להלן – הלכת לוזון) לאמור:

"הביטוח הלאומי אינו ביטוח אישי רגיל אלא הוא ביטוח סוציאלי. גלום בו הרעיון הכפול של סולידריות בין תושבי המדינה בינם לבין עצמם ואחריות המדינה לתושביה.
עמדנו על כך בפסק דין אייזן – המוסד לביטוח לאומי (עב"ל 375/99, [פורסם בנבו] אושר בבג"ץ 8313/02, [פורסם בנבו] עתירה לדיון נוסף לבג"ץ 7873/04 – נדחתה) לאמור:
"תכלית חקיקתו של חוק הביטוח הלאומי, החוק הסוציאלי העיקרי בחקיקתנו, הינה – 'חלוקת הגמלאות לסוגיהן על פי קריטריונים סוציאליים לאותה נזקקים בחברתנו כנכה הזקן, הילד, היולדת, המובטל, היתום והאלמנה… אותה חלוקה, שהיא כאמור תכלית החוק – לא תוכל להיעשות ללא גביית כספים מכלל ציבור המבוטחים… למילוי אותה תכלית, הוטלה חובת תשלום דמי הביטוח על המבוטח, ללא קשר לשאלה – האם ייהנה אי פעם מגמלה כלשהי. זה טיבו של הביטוח הסוציאלי להבדיל מן הביטוח האישי" (דב"ע נז/0-150 מוזס – המוסד לביטוח לאומי, בעמ' 116 – 117); ו"דמי הביטוח הלאומי המשולמים על בסיס סיוע הדדי בין המבוטחים והבטחת גמלה מדור – לדור" (דב"ע תשן/0-22 המוסד לביטוח לאומי – גליק, בעמ' 167)"

46. היטיבה לעמוד על היחס והקשר הייחודי, בין תכלית הביטחון הסוציאלי לבין דמי הביטוח הלאומי, השופטת פרוקצ'ה בקובעה כי:
"הביטחון הסוציאלי בישראל, המשתקף בחוק הביטוח הלאומי, בנוי ביסודו על רעיון של סולידריות ועזרה הדדית. מקורות המימון שלו בנויים מתשלומי דמי הביטוח הלאומי, הנגבים על פי מימד היכולת הכלכלית של ציבור המבוטחים, ומימון ממשלתי; מנגד, הביטוח הלאומי נועד לספק עזרה וסיוע לנזקקים ברמה הבסיסית, הנדרשת לקיום האדם בכבוד"
(בג"ץ 5492/07 בוארון נ' בית הדין הארצי לעבודה (לא פורסם [פורסם בנבו] 19.9.10)).

47. אותה תכלית של חוק הביטוח הלאומי, ה"בנוי ביסודו על רעיון של סולידריות ועזרה הדדית" – לא תוכל להיעשות ללא גביית כספים מכלל ציבור המבוטחים "הגבייה והחלוקה קשורים קשר בל יינתק זה בזה, כצבת בצבת עשויה למילוי תכליתו הסוציאלית של החוק". שכן קופת הביטוח הלאומי ממומנת ברובה מדמי הביטוח המשולמים על ידי המבוטחים או בעדם ו"באין גבייה אין חלוקה, אין חוק ואין תכלית חוק" (דב"ע (ארצי) כז/0-150 אברהם מוזס – המוסד לביטוח לאומי [פורסם בנבו] (10.2.99); להלן – הלכת מוזס).

48. במצב דברים זה של אי תשלום חוב דמי ביטוח מחמת התיישנות, קיימות שתי אפשרויות – הגדלת דמי הביטוח שכל תושב ישראל חייב בתשלומם או גביית החובות במלואם, מהחייבים בהם כדין. כיוון שתשלום חד פעמי בדיעבד של דמי ביטוח בעד תקופות עבר ארוכות אינו עונה על תכלית החוק לתשלום גמלה, אוצר המדינה לא יממן תשלום הגמלאות, מעבר להקצאתו המוגבלת, אלא אם יועלו דמי הביטוח בענף הרלוונטי או שיורעו תנאי הזכאות לגמלה. ברוח דברים אלו פסקנו אנו:
"הוכחה, כי כאלה הם הדברים הוצג לא מכבר אל מול עינינו, משבעטיו של החסר בדמי הביטוח לאבטלה כתוצאה מריבוי המובטלים מבקש משרד האוצר להקשיח את תנאי קבלת דמי האבטלה ולצמצם את מעגל הזכאים לאותו הגימלה"
(עב"ל (ארצי) 55/96 יעקב עגם – המוסד לביטוח לאומי [פורסם בנבו] (13.2.02)).

49. משאלה הם הדברים אין המערער יכול לבוא בדיעבד ולטעון ולומר לאחר קרות המקרה המזכה בגמלה אני אמנם את חובתי החוקית, שמבלעדיה אין קיום לחוק – לא מילאתי, אבל את הגמלה תשלמו לי בכל זאת, כי כיום אני נכון לשלם את דמי הביטוח שהיה עלי לשלם משכבר. כשם שאינו יכול לומר מראש "לא מדובשו של החוק ולא מעוקצו" – לא אשלם דמי ביטוח ואלה יקוזזו מגמלה עתידית שאקבל (הלכת מוזס).

החובה החוקית של המבוטח ביידוע המוסד לגבי מעמדו, הכנסותיו ותשלום דמי הביטוח

50. יישום תכלית החוק ביחס לחובה לשלם את דמי הביטוח עוגנה, בעיקרו של דבר, באופן הבא בהוראות החוק:
מבוטח שהוא עובד עצמאי, ומבוטח שאינו עובד ואינו עובד עצמאי, חייבים בתשלום דמי ביטוח בעד עצמם. עקרת בית אינה חבה בתשלום דמי ביטוח והמעביד חייב בתשלום דמי ביטוח בעד עובדו (סעיף 342 לחוק).
שיעור דמי הביטוח שעל המבוטח לשלם נקבע על פי ההכנסה (סעיף 337 לחוק). דמי הביטוח צריכים להשתלם בעיקרו של דבר מדי חודש (סעיף 353 לחוק).
על המבוטח להצהיר למוסד על הכנסתו ומעמדו (למשל, סעיף 342(ה), 355, וכן תקנות הביטוח הלאומי (הוראות מיוחדות בדבר תשלום דמי ביטוח) התשל"א – 1971) ולשלם דמי הביטוח בהתאם.
לאור האמור נפסק לא אחת כי "כפועל יוצא מהוראות הדין כמבואר לעיל, ברי כי למוסד אין ידיעה ולא יכולה להיות בדבר מעמד המבוטח בדבר הכנסתו ודמי הביטוח שהוא חב. לאור האמור אין המוסד יכול ליידע פרטנית את המבוטח בדבר מעמדו וכפועל יוצא מכך בדבר עצם חבותו בדמי ביטוח ושעורם" (ראה למשל עב"ל (ארצי) 103/99 למיס נאצר – המוסד לביטוח לאומי [פורסם בנבו] (7.12.10)). מעבר לכך, אפילו יכול היה המוסד על פי רישומיו ליידע מבוטחיו על ידי הצלבת מידע לגבי חובם, אין בכך כדי לפתור את המבוטח מחובתו האישית על פי דין כלפי המוסד.

הסנקציות על הפרת החובה החוקית לגבי תשלום דמי ביטוח

51. כאמור תשלום דמי הביטוח במועד, הינו מקור המימון לתשלום הגמלאות הגביתיות לכלל ציבור המבוטחים בענפי הביטוח השונים. באין גביית דמי ביטוח אין תשלום גמלה על פי החוק שכן הגבייה והתשלום קשורים זה בזה קשר בל יינתק.
נוכח ההכרח הקיומי של החוק בתשלום דמי ביטוח במועד, נקבעו סנקציות חריפות על אי תשלומם

52. בסעיף 364 לחוק נקבע תשלום קנס פיגורים של מעל 10% לחודש בתוספת הפרשי הצמדה וריבית למפגר בתשלום דמי ביטוח מעל ל-91 יום.

בסעיף 369 נקבע, כי מעביד שלא שילם דמי ביטוח במועד בעד עובד פלוני, ואחרי מועד התשלום קרה המקרה המזכה, רשאי המוסד לתבוע ממנו "סכום השווה לגמלאות בכסף ששילם המוסד או שהוא עתיד לשלמן ואת השווי הכספי של הגמלאות בעין שניתנו לזכאי לגמלה בקשר לאותו מקרה".

בסעיף 50 לחוק נקבע, כי עובדת עצמאית שפיגרה בתשלום דמי ביטוח תאבד זכותה לדמי לידה.

בסעיף 70 לחוק נקבע, כי עובד עצמאי שאירעה לו תאונה בעבודה והוא לא נרשם כעצמאי לא יוכל לקבל גמלה כלשהי למרות שמדובר בתאונה בעבודה ואפילו במקרה של תאונת עבודה קשה.

בסעיף 366 לחוק נקבע, לגבי עובד עצמאי ומי שאינו עובד ואינו עובד עצמאי, כי אם קרה להם מקרה המזכה לגמלה, וקיים אותה שעה חוב דמי ביטוח, והפיגור בתשלומו הוא בעד תקופה העולה על שנה, תופחת הזכאות לגמלה ביחס לתקופת הפיגור באופן המפורט בסעיף עד כדי שלילת גמלה בעין או בכסף, במקרה של פיגור מעל 36 חודש.

בסעיף 367(א) לחוק נקבע על רקע האמור, כי פקודת המיסים (גביה) תחול על דמי ביטוח כאילו היו מס כמשמעותו בפקודה האמורה.

מסקנת הדברים האמורים

53. לאור האמור לעיל, ייאמר לענייננו כי, ראיית דמי הביטוח כאילו היו מס לעניין גבייתם על פי חוק המיסים גבייה, נועדה לסייע ככלי עזר בגביית חוב דמי הביטוח למילוי תכליתו הסוציאלית של החוק, נוכח הקשר הישיר בין גביית דמי הביטוח וחלוקתם כגמלאות למבוטחים הנזקקים בענפי הביטוח השונים.

תכלית תשלום הגמלאות

54. כללית ייאמר כי, הגמלאות – גבייתיות או תקציביות, גמלאות קיום מינימאלי שנועדו לשמור על כבוד האדם לקיום בכבוד, או גמלאות מחליפות הכנסה שנועדו לשמירת כבוד האדם העובד לחיות מעמל כפיו, קצבאות קצרות או ארוכות טווח – כולן נועדו בעיקרו של דבר ליתן מענה, למצוקת ההווה והעבר הקרוב ולא למצוקה היסטורית. כיוון שגמלאות המוסד נועדו ליתן מענה לצרכי קיום שוטף ולא לענות על צרכי עבר רחוק נקבע בחוק שיש להגיש תביעת גמלה למוסד תוך שנה מהיום בו נוצרה עילתה. (סעיף 296(א) לחוק).
סעיף 296(ב) לחוק מאפשר סטייה מדרך המלך של הגשת תביעה תוך שנה מיום קום עילתה, אלא שאז התשלום הרטרואקטיבי מוגבל זמן, כקבוע בחוק.
על כל זאת עמדנו בפירוט בהלכת לוזון.

החובה החוקית להגשת תביעה ויידוע המוסד על פרטים רלבנטיים לזכאות לגמלה

55. לגבי יישום תכלית החוק ביחס לזכאות לגמלה פסקנו כזאת בהלכת לוזון:
"סעיף 296(א) לחוק קובע במפורש לאמור – "כל תביעה לגמלת כסף תוגש למוסד תוך שניים עשר חודשים מהיום שבו נוצרה עילת התביעה" (ראה לעניין זה הנקבע בפסק דין צ'רבינסקי).
אותו סעיף מחייב הגשת תביעה ע"י הטוען לזכאות לגמלה ותוך המועד הקצוב כאמור. מי שצריך להכריע בגורל התביעה שהוגשה הינו פקיד התביעות, כאמור בסעיף 298 לחוק, לפיו – "כל תביעה לגמלה שהוגשה למוסד תתברר בידי עובד המוסד שהסמיכה לכך המנהלה (להלן – פקיד תביעות), והוא יחליט אם תינתן הגמלה ובאיזו מידה תינתן".
בבוא פקיד התביעות להחליט כאמור, צריך שתהא לפניו התשתית העובדתית השלמה להכרעה השיפוטית בדבר הזכאות לגמלה. המידע העובדתי המלא הנדרש להכרעה כאמור בתביעת הגמלה – נמצא בידי התובע ולא בידי המוסד.
מעבר לזאת, למען תשולם הגמלה לזכאיה, יש לאפשר למוסד גם לבחון את המסכת העובדתית כפי שפורטה בתביעה למוסד לתשלום הגמלה. חלוף הזמן בין הגשת התביעה לתקופת הזכאות לגמלה הנטענת בה, מקשה על בחינת העובדות ולעיתים הופך אותה לבלתי אפשרית (ומקשה על קביעת עצם הזכאות לגמלה, תקופת הזכאות ושיעורה) …
המחוקק היה ער לכך שהחלטה למתן גמלה על ידי פקיד התביעה תלויה בהגשת התביעה בה יפורט כל המידע הרלבנטי להכרעה. לכן מחד, ועל מנת להקל על מגיש התביעה שאינו בקי בדרישות הזכאות – הוכן טופס תביעה על ידי המוסד בו מפרט התובע את המסכת העובדתית הרלבנטית הידועה רק לו וההכרחית להחלטה בשאלת הזכאות לגמלה; ומאידך – נקבעה בחוק סנקציה דרקונית למוסר מידע מטעה. סנקציה הכוללת למשל, מניעות מהגשת תביעה חוזרת תוך תקופה מסוימת, תשלום דמי טיפול למוסד בסך 400 ש"ח, וככל שמגיעה גמלה – יופחת שיעורה כדי 25%. לסנקציות אלה מתווספת כמובן הסנקציה הפלילית כנגד תובע הגמלה (ראה לעניין זה סעיף 327 לחוק).

נוכח הכרחיות הגשת תביעה מפורטת למוסד כאמור, על מנת שיוכל לברר בזמן אמת הזכאות לגמלה, נקבע בסעיף 297 לחוק כי 'השר יקבע הוראות בדבר הגשת תביעה לגמלה ודרכי הוכחתה'.

"בתקנות הביטוח הלאומי (הגשת תביעה לגמלה ואופן תשלומה) התשנ"ה-1998 (להלן – התקנות):
נקבע, כי הגשת התביעה צריכה להיות בטופס שיורה עליו המוסד. בטופס זה ישנה התייחסות לכלל הנסיבות העובדתיות העשויות להשליך על עצם הזכאות לגמלה ושיעורה (תקנה 1).
בתקנה 2 לתקנות שכותרתה 'הוכחת הזכאות' – חויב תובע בגמלה 'לציין בתביעתו את כל הפרטים הנדרשים בטופס ולצרף לתביעה את המסמכים הדרושים להוכחת זכותו לגמלה'.
פקיד התביעות רשאי להזמין את התובע גמלה לבירור תביעתו ואימות פרטיה (תקנה 6), להחזיר לתובע תביעה לקויה חסרת פירוט כנדרש או לדחותה (תקנות 7 ו-8).

בתקנה 19 נקבע העיקרון המובן מאליו, כי מי שמשתלמת לו גמלה חייב להודיע למוסד בכתב על כל שינוי שעשוי להשפיע על זכותו לגמלה, על שיעורה או דרך תשלומה, כי כאמור המוסד חי, לעניין המידע העובדתי הדרוש להכרעה בתביעה, מפי התובע. לאור האמור נדרש תובע גמלה להצהיר, כי כל הפרטים בתביעה הם נכונים ומלאים וידוע לו, כי מסירת פרטים לא נכונים או העלמת פרטים מהווה עבירה על החוק…

בצד חובת תובע הגמלה להגיש תביעה מפורטת כנדרש בדין, שכן בלעדיה אי אפשר לקבוע זכאותו לגמלה על פי דין, קיימת חובה כללית של המוסד ליידע את הציבור על האפשרות שקמה זכאות לגמלה. מדיניות המוסד כנאמן ציבור, עפ"י תכליתו וטיבו, חייבת להיות של יידוע הכלל על אפשרות זכאותו החוקית של הפרט לגמלה; ובמידת האפשר יידוע הפרט על אפשרות זו.

באשר לכך חשוב לציין, שאין להשוות כמובן את המצב לפני למעלה מעשור שנים למצב כיום, בייחוד נוכח התמחשבות מערכותיו של המוסד. די אם נעיר לעניין זה, כי בשעתו, בהעדר קשר בין ענף הגבייה לענפי הביטוח השונים ובינם לבין עצמם – לא ניתן היה להצליב מידע לבחינת זכאות אפשרית לגמלה מסוימת לאדם מסוים. מאז 2007, נוכח הגברת הקשר בין אגפי המוסד השונים וזמינות יכולתו לקבל מידע ממרשם האוכלוסין, החל המוסד בצעד מבורך של יזום תביעות אליו, לקצבת זקנה ושאירים למשל, בהסתמך על מאגר הנתונים שבידיו, כאמור בתקנה 5 לתקנות, לגבי מי שאפשר שקמה לו זכאות לגמלה. אולם על פי נוהל ייזום התביעות לגבי קצבת שאירים – אם תוך שלושה חודשים ממועד התשלום לא מוגשת על ידי מקבל הגמלה תביעה למוסד כנדרש בחוק – תשלומה מופסק לאלתר. סיבת הדבר נעוצה באבחנה בין האפשרות שקמה זכאות לגמלה לבין הזכאות לגמלה. כאשר הזכאות לגמלה לא יכולה לקום אלא אם מוגשת תביעה לגמלה למוסד כנדרש בדין. משאלה הם הדברים יש לשבח את המוסד על פועלו למען מימוש הזכאות לגמלה של ציבור הזכאים בכוח, על ידי הפנייתו לזכות לתובעו, או על ידי תשלום גמלה במקרה של תביעה יזומה על ידו כאמור; עם זאת חשוב לחזור להדגיש, כי אי יידוע תובע קונקרטי על אפשרות זכאות לגמלה – אינה יכולה להקים את הזכאות לגמלה בהעדר תביעה לגמלה". והוכחת – הזכאות לה.

מסקנת הדברים האמורים

56. לאור האמור לעיל, חוב דמי ביטוח וגמלת יתר, לרבות חוב שהעילה לתשלומו קמה שבע שנים לפני שנדרש החוב על ידי המוסד; אינו יכול להיחשב קונצפטואלית, על פי הוראות החוק ותכליתו הסוציאלית, כחוב שניתן להחיל עליו את חוק ההתיישנות, כאילו מדובר בתביעת חוב רגילה; משום שעיקרה של תביעת חוב אזרחית רגילה הינה החוב כשלעצמו תוך התעלמות מתכלית חובת תשלומו מכוח החוק המקימו.

57. טיעון באי כוח המבוטחים בתיקים שלפנינו איננו לשיהוי מינהלי אלא להתיישנות החוב של דמי ביטוח או גמלת יתר ששולמה, וזאת בהסתמך על היות חובם חוב אזרחי רגיל שחל עליו חוק ההתיישנות, נוכח חלוף הזמן, מעל ל-7 שנים, מאז קום עילת החוב ועד למועד בו נדרש תשלומו.

א. לגבי טיעון זה הוסבר כללית, לאור מהותו של חוק הביטוח הלאומי, כי למעשה דמי הביטוח הנגבים והמשולמים כגמלה – חד הם, ומדוע לכן אין לראות בחוב למוסד כחוב אזרחי רגיל שחוק ההתיישנות צריך לחול עליו.

ב. הוסברה גם חובת היידוע הקונקרטי על פי הדין, של המבוטח את המוסד על מעמדו, הכנסותיו, פרטים רלבנטיים לקביעת זכאותו וכו'. כאן המקום להעיר כי המבוטחים בערעורים שלפנינו לא מלאו בעניינים אלה חובתם שבדין, זאת מחד. מאידך, המוסד מצידו לא יכול היה לדעת את המידע שבידיהם, ורק משהגיע אליו אותו מידע שהקים את החוב, הוא נדרש על ידו.

ג. הובהר גם שהזכויות והחובות נקבעות על פי החוק כך שלא ניתן ליתן גמלאות מעבר לקבוע בחוק ולא ניתן לוותר או למחוק חובות שלא על פי החוק, ובחוק, לאור טיבו, אין הוראת התיישנות חוב מעצם חלוף הזמן.

58. מעבר לתפיסתו הכללית של החוק לאור תכליתו, הנוגדת את הוראת ההתיישנות הדיונית האזרחית שבחוק ההתיישנות על פי מהותה, יפורט, כי הוראות החוק הספציפיות כשלעצמן, הרלבנטיות לעניינינו, אינן מתיישבות עם התפיסה של תקופת ההתיישנות דיונית בת שבע שנים, הן לעניין הזכאות לגמלה והן לעניין דמי הביטוח והקשר הגורדי בין שניהם, כפי שיודגם להלן.

59. ייאמר כללית, כי גמלאות קיום ארוכות טווח כמו קצבת זקנה, קצבת שאירים, קצבת ילדים; או גמלאות ארוכת טווח מחליפות הכנסה כמו קצבת נכות בעבודה; אפשר לתבוע על פי החוק גם בחלוף שבע שנים ממועד קום העילה לגמלה. לעניין זה טענת התיישנות האזרחית, ככל שתטען מצד המוסד – תדחה.

העובדה כי תקופת התשלום הרטרואקטיבי הוגבלה, בעיקרון, לתקופה הסמוכה למועד הגשת התביעה על פי סעיף 296 לחוק – נוכח תכלית חוק הביטוח הלאומי אשר נועד ליתן מענה לקיום המינימלי, או לקיום בכבוד של האדם העובד, לאור צרכי המבוטח בסמוך לפני מועד הגשת התביעה, ולא לאור צרכיו בעבר הרחוק, בטרם הוגשה התביעה – אינה משנה דבר.
נוכח תכליתו, בנוי החוק כאמור על שילוב בל יינתק בין חובת תשלום דמי הביטוח והזכות לגמלה באופן שאין להפריד מלאכותית בין השניים; למשל, על ידי הגבלת חוב דמי הביטוח לשבע שנים בלבד מחד; ומאידך, הקמת זכאות לגימלה או תוספת גימלה גם לאחר שבע שנים מיום קום העילה לתשלומה.

60. סעיף 354(ב) לחוק, למשל, שעניינו "זקיפת תשלומים" קובע, כי כל תשלום ששולם על חשבון דמי ביטוח ייזקף כנגד חוב שמועד תשלומו הוא המוקדם ביותר בין חובות דמי הביטוח של החייב.
הייחוס החוקי של התשלום לחוב דמי הביטוח הישן ביותר אינו מוגבל בסד הזמן של שבע השנים מאז נוצר אותו חוב דמי ביטוח, כך שאין מניעה ליחסו לחוב ישן יותר.
יהא זו אבסורד שירוקן אותה הוראת חוק מתוכן, אם חובות דמי ביטוח מעל שבע שנים יחושבו כאילו שולמו והייחוס החוקי של חוב דמי ביטוח יהיה רק ביחס לחובות דמי ביטוח בגין תקופת חוב קצרה משבע שנים.

61. סעיף 368(א) לחוק, למשל, שענינו הפחתת גמלה ושלילתה מחמת פיגור בתשלום דמי ביטוח קובע מדרג של הפחתת גמלה לאור פיגור בתשלום דמי ביטוח ושלילתה בגין תקופת פיגור העולה על 36 חודש.
אולם על פי סעיף 366(ג) חוק, אם היה אדם מבוטח תקופה העולה על 10 שנים, תוארכנה התקופות האמורות בסעיף קטן (א) בחודשיים לכל שנה שמעל עשר השנים האמורות ובלבד שלא יעלו על 60 חודשים.
משתקופת ביטוח מעל עשר שנים רלוונטית לתשלום גמלה, תקופת הפיגור בתשלום דמי ביטוח מעל שבע שנים בהכרח רלבנטית לתשלומה ומשום כך חוק התיישנות אינו רלבנטי.

62. על פי סעיף 241(א)(1)(2) לחוק, למשל, תקופת האכשרה המזכה בקצבת זקנה הינה בת 60 חדשים, בין שהם רצופים ובין שאינם רצופים, שבהם היה אדם מבוטח תוך עשר השנים האחרונות שקדמו לגיל המזכה אותו בקצבת הזקנה; או שנים עשר שנים שבהם היה האדם מבוטח, בין שתקופה זו רצופה ובין שאינה רצופה.
תקופת אכשרה הינה תקופת חיוב דמי ביטוח ותשלומם עובר לפני קרות המקרה המזכה בגמלה. ההתייחסות החוקית לעניין הזכאות לקצבת זקנה לאור תקופת אכשרה, העולה על עשר שנים מבהירה מדוע אין להתייחס לענייננו לחוק ההתיישנות והוראותיו.

63. על פי סעיף 248 לחוק, למשל, משולמת "תוספת ותק" לקצבת זקנה למי שהיה מבוטח כעובד יותר מעשר שנים לפני היום בו הגיע לו לראשונה קצבת הזקנה.
ברי, כי לא יתכן שמצד אחד תקופת הביטוח העולה על עשר שנים תקנה זכאות לתוספת ותק לקצבת זקנה, שעה שחוב דמי הביטוח עבור אותה תקופה ייבטל מחמת התיישנות, כך שתקום זכאות לאותה תוספת לקצבה ללא תשלום דמי ביטוח; דהיינו – זכאות ביטוחית ללא דמי ביטוח.

64. תקנות הביטוח הלאומי (הענקות מטעמי צדק) תשל"ה-1975 – כמודגש, תשלום דמי ביטוח ומתן הגמלה הינם שני הצדדים של אותה מטבע. לאור זאת וכאמור לעיל, נקבע בסעיף 366 לחוק, כי פיגור בתשלום דמי ביטוח מעל 36 חודש שולל הזכאות לגמלה, מבלי לאבחן בין חוב דמי ביטוח שנוצר לפני או אחרי שבע שנים לקרות המקרה המזכה.
על מנת שלא למצות את הדין עם החב בתשלום דמי ביטוח שלא שילמם, ושאילמלי חוב דמי הביטוח היה זכאי לגימלה, תוקנו תקנות הענקה מטעמי צדק. בתקנות ניתנה אפשרות למוסד ליתן הענקה מטעמי צדק במקום גמלה על פי דין, בשיעור הקבוע בתקנות, במקרי פיגור בתשלום דמי ביטוח מחמת אחת העילות המנויות באותן תקנות. לרבות, במקרה של מסירת מידע לא נכון מאת עובד המוסד שפעל בתפקיד (תקנה 3(9)); או סיבה אחרת שלפי שיקול דעת המוסד מקורה בנסיבות שלא היו תלויות במבקש הענקה בתום לב והמוסד שוכנע ששורת הצדק מחייבת מתן הענקה. (תקנה 3(10)).
מן המובא עולה, שלגבי חוב דמי ביטוח קיים בחוק הסדר ביחס לחובות דמי ביטוח, ובכלל זה חובות מעל שבע שנים, עם סמכויות ושיקול דעת המוסד כיצד לפעול לגביהם לגבי מתן הגמלה; משכך אין לכפות באופן מלאכותי את הסדר חוק ההתיישנות, על ההסדר שבחוק.

65. הפחתה בדמי ביטוח, על פי סעיף 370(א) לחוק, עובד המוסד שהמינהלה הסמיכה, רשאי על פי בקשה מנומקת ומטעמים מיוחדים המצדיקים זאת, בנסיבות המקרה שיירשמו, לוותר על הפרש דמי ביטוח לפי סעיף 345 לחוק, ועל קנס לפי סעיף 356 לחוק, ועל קנס ותוספת לפי סעיף 364, ועל ריבית לפי סעיף 368(ב) לחוק, כולם או חלקם.
הסמכה זו של פקיד גביה תאבד ממשמעותה ביחס לתקופה מעל שבע שנים ככל שנרכיב על החוק את זמורת הזר של חוק ההתיישנות.

66. קיזוז מדמי ביטוח ששולמו בסעיף 362(ב) לחוק, נקבע שהמוסד רשאי לקזז מהתשלומים המגיעים לזכאי להחזר דמי ביטוח, כל סכום שהזכאי חייב למוסד על פי כל דין.
זכות הקיזוז כידוע אינה מוגבלת ל-7 שנים גם על פי חוק ההתיישנות ואיזכורה המפורש בחוק הביטוח הלאומי לגבי דמי ביטוח משתלב בהסדר הכולל של החוק באשר לאי החלת חוק ההתיישנות לגביו.

67. בסעיף 312(ב) (1) לחוק נקבע לעניין דמי ביטוח, כי המוסד רשאי לקזז כנגד גמלאות כסף המגיעים מהמוסד לזכאי את דמי הביטוח שהוא חב.
גם זכות קיזוז זו אינה מוגבלת לשבע שנים, אלא שוב הינה חלק מהסדר הכולל המקיף על פי החוק שאין להכניס לו גורם מתערב זר של הסדר חוק ההתיישנות לגבי חוב אזרחי.

68. קיזוז גמלת יתר ששולמה בסעיף 315 לחוק ישנו הסדר מקיף לגבי גמלת יתר ששולמה בטעות או שלא כדין.
אם מקבל התשלום נהג בקבלת התשלום בחוסר תום לב, (סעיף 315(2)), רשאי המוסד לתבוע אותו להחזיר גמלת היתר ששולמה.
אם מקבל התשלום נהג בתום לב, רשאי המוסד רק לנכות את הסכומים ששילם מכל תשלום שיגיע ממנו, בין בבת אחת ובין בשיעורים, כפי שייראה למוסד, בהתחשב במצבו של מקבל התשלום ובנסיבות העניין (סעיף (315(1)).
במילים אחרות, זכות התביעה האקטיבית של המוסד, להבדיל מקיזוז, מוגבלת רק למקרים שמקבל התשלום נהג בחוסר תום לב בקבלת התשלום אחרת קיימת על פי אותו סעיף רק זכות הגבייה הפסיבית -הקיזוז.
לגבי זכות הקיזוז ראוי לציין, כי נוכח הסמכות שהוקנתה לו בדין, הוקמה במוסד ועדה לביטול והפחתה של חובות גמלה ששולמה שלא כדין. לאותה ועדה כללים כיצד לנהוג לגבי ביטול או הפחתת חוב גמלה, ובבית דין זה נידונות לא אחת תביעות המבוטח באשר לאופן הפעלת אותה ועדה את שיקול דעתה.
נוכח ההסדר הפנימי האמור שבחוק, אין מקום להחיל עליו ההסדר החיצוני של חוק ההתיישנות.

החסר הכספי והמשמעות התקציבית

69. לטענת המוסד הוא ערך בשנת 2010 חישוב אובדן דמי ביטוח אילו היו חלות הוראות חוק ההתיישנות על חובות אלה, ועל פי אותו חישוב היה נוצר חסר של מיליארד שש מאות אלף ש"ח (1,600,000,000 ש"ח), לשנים 1999 עד שנת 2003.
גם אם סכום החסר הכספי של דמי ביטוח, אילו חוק ההתיישנות היה חל, אינו מדויק, לא יכול להיות ספק שזהו סדר גודל החסר שייגרם למוסד ומבוטחיו אם יחול חוק ההתיישנות.

70. לעניין זה כבר נפסק בהלכת לוזון על אסמכותיה לאמור:
"השופטת פרוקצ'ה הטיבה לתאר היחס בין משאבי התשלום הגמלה המוגבלים להיזקקות האמיתית לגמלה (בג"ץ 5492/07) בוארון נ' בית הדין הארצי לעבודה, [פורסם בנבו] לאמור:
… משאבי הביטוח הלאומי הם מטבעם מוגבלים; לפיכך, הגשמת תכליותיו של הביטחון הסוציאלי לסייע לקיום בכבוד של הנזקקים בחברה מחייבת קפדנות מרבית בהקצאת משאבי הביטוח הלאומי למטרות האמיתיות להן הם יועדו. הגשמת תכליתו העיקרית של הביטוח הלאומי מחייבת, אפוא, הסתכלות אל עבר הצרכים האמיתיים של האדם ואל עבר הנזקקות האמיתית'.
לאור האמור נפסק על ידי השופט מצא לעניין הזכות לקצבת זקנה לתושביה היורדים של המדינה (בג"ץ 8313/02 יוסף אייזן – המוסד לביטוח לאומי) [פורסם בנבו] ,כי :
'ביטוח הזקנה ומעמדו של הביטחון הסוציאלי כזכות חברתית חשובה שלכאורה ניתן לגוזרה מהזכות לכבוד… אולם בה בעת יש להתחשב גם במצבה הכלכלי הנוכחי של המדינה ובפגיעה מסתברת בזכאים הקיימים – תושבי ישראל, שעבורם, בראש ובראשונה נועד הביטוח הלאומי – כמו גם בפגיעה ביעדים תקציביים חשובים אחרים'.
גם השופט מלצר עמד על כך, (בג"ץ 273/10 אלמיזרק נ' המוסד לביטוח לאומי) [פורסם בנבו] לעניין הזכאות לגמלה על פי חוק הפוליו של לוקי תסמונת הפוסט פוליו, לאמור:
'בטיעון התקציבי יש כדי להחליש את עמדת העותרים. אכן בפרשנות חקיקה סוציאלית עסקינן, גם בחקיקה מעין זו ראוי להתייחס לשיקולים התקציביים העומדים בבסיסה ולא ראוי לפרש חוק בעל משמעות תקציבית במנותק משיקולי תקציב'.
(ראה גם בג"ץ 11674/05 העמותה לקידום עניני מוקרני גזזת נ' משרד הבריאות [פורסם בנבו] ).
ויפים לענייננו הדברים עליהם עמד השופט רובינשטיין בחוות דעתו בבג"ץ פלוני, אשר ניתן לאחרונה (בג"ץ 1334/11 פלוני נ' בית הדין הארצי לעבודה, [פורסם בנבו] ניתן ביום 5.7.12) :
'לא אחת נכתב על גישתו המגבילה של המחוקק באשר לתשלום רטרואקטיבי של העברות סוציאליות … תקציבי הציבור לא היו עומדים בהטלת הרטרואקטיביות ברקמה פתוחה ביישומם של הסדרים מיטיבים … אכן, יתכנו מקרים שבהם מוצבת בהחלת זכאויות, פדות הגורמת עוגמת נפש למי שנפל בצידו הלא-זוכה של מתרס הזכאות, אשר הכרח להציבו במקום כלשהו. זהו אותו איזון, בין התכלית הסוציאלית לאילוצים התקציביים … בענייננו הוראות הדין התוחמות ל – 12 חודשים אחורנית אינן מן הסוג המצדיק התערבות…" (הלכת לוזון)

71. כאשר מדובר בגמלה גביתית, מימונה כאמור הינו מכספי דמי הביטוח שנאספו בענף הביטוח בו משולמת הגמלה. בהעדר מימון מדמי הביטוח לתשלום הגמלה מחמת התיישנות חוב דמי ביטוח, ומשמדובר בחסר כספי בסדר גדול העולה על מיליארד ש"ח לפחות, אוצר המדינה בסופו של דבר, לא יממן תשלומה, אלא אם יועלו דמי הביטוח בענף הרלבנטי או שיורעו תנאי הזכאות לקבלת הגמלה ובכך תפגע זכאותם של המבוטחים, למשל, לקבלת קצבת קיום אוניברסלית מינימאלית כמו קצבת זקנה או קצבת שאירים. החסר הכספי הינו טעם נוסף לאי החלת חוק ההתיישנות על חובות דמי ביטוח.
חוסר השוויון
72. היבט נוסף שאין להתעלם ממנו לגבי החלת החוק ההתיישנות של חוק הביטוח הלאומי והפיכת החובות למוסד לחוב אזרחי רגיל נוגע לעקרונות שוויון וצדק.
עקרון יסוד עליו מושתת חוק הביטוח הלאומי הינו עקרון השוויון בפני החוק. עקרון המעוגן כמובן בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו. עקרון זה משמעו לענייננו השווים חבים בתשלום דמי ביטוח באופן שווה, והזכאים זכאים באותם תנאים לגמלה, הכל על פי החוק, לא יותר ולא פחות.

73. החלת חוק ההתיישנות על ההסדר הפנימי והשלם שבחוק הביטוח הלאומי משמעה לענייננו:
א. העדפה שלא כדין בתשלום דמי ביטוח את מי שאינו משלם דמי ביטוח ביחס למשלם דמי ביטוח כסדרם וכדין, לגבי אותה תקופת חבות בדמי ביטוח של מעל שבע שנים.

ב. העדפה שלא כדין במתן גמלאות, חרף חוב דמי ביטוח למוסד או חוב גמלת יתר לחבים מעל שבע שנים מאז נוצרה עילת החוב, בין מי ששילם דמי ביטוח כסדרם וכדין וככזה קמה לו הזכאות לגמלה, לבין מי שלא רק שלא שילם חוב דמי ביטוח שהוא היה חב בתשלומם, אלא שהוא עוד מבקש שתקופה זו תחשב כתקופת ביטוח המקנה זכויות לגמלה.

ג. הפרת האיזון בין גביית דמי הביטוח עבור גמלה מסוימת ותשלומה, באופן המערער את עצם היסודות עליהן מושתת החוק.

ד. פגיעה בכלל ציבור המבוטחים ששילם כדין ובמועד את דמי הביטוח לגבי אותה ענף; ופגיעה בזכות פרטיו של אותו ציבור לקיום מינימלי בכבוד ולקיום בכבוד כעובדים.

סיכומו של דבר

74. מהטעמים שנמנו, הנפסק בעניין נסייר לגבי גביה אקטיבית של חוב ארנונה לעירייה, החבה כללית במתן שירותים מוניציפאלים למתגוררים בתחומה, אינו רלוונטי לגבי חוב המבוטח לביטוח לאומי.

החלת חוק ההתיישנות על חוק הביטוח הלאומי, החוק הסוציאלי העיקרי בתחיקתנו, הינה אנטי סוציאלית ומנוגדת לעקרונות החוק הקושרים ישירות בין החבות בדמי ביטוח והזכאות האישית לגמלה.

על חוק הביטוח הלאומי חלים כללי השיהוי המינהלי וחוק ההתיישנות אינו חל עליו.

הערת שוליים לגבי שיהוי מינהלי

75. לאור מסגרת ההליכים שבפנינו התייחס האמור להחלת חוק ההתיישנות על חובות מבוטח לביטוח הלאומי. באשר לשיהוי מינהלי בנוגע לחובות המבוטח וזכאויותיו, במקרים בהם המוסד לביטוח לאומי לא פעל כשורה ובמהירות הראויה למילוי חובתו; לגבי שיהוי שכזה, יש לדון בכל מקרה לגופו לאור עקרונות החוק והסדריו ונסיבות המקרה הנדון.

תיקון החוק

76. כתיבת פסק הדין התמהמה מתוך הידיעה שעל המדוכה עומדת הצעת תיקון החוק שאפשר שתהא רלבנטית לערעורים שלפנינו.
ברם, לאחר תיקון חוק הביטוח הלאומי ביום 6.8.2014 (חוק הביטוח הלאומי (תיקון מס' 159) התשע"ד – 2014) התברר, כי התיקון אינו ישים במקרים שבפנינו;

ראשית – משום שהתיקון מתייחס לחוב דמי ביטוח בלבד ולא גמלת יתר ששולמה.

שנית – תחולת התיקון הינה מיום 1/1/15 (סעיף 2 לחוק).

שלישית – להבדיל מהמקרים שלפנינו, ענינו של התיקון, הינו מקרים בהם לא נשלחה דרישה לתשלום חוב, לא ננקטו הליכי גביה לפי פקודת המיסים (גבייה) שהסתיימו, ולא בוצע קיזוז.
כאן אולי המקום להעיר במאמר מוסגר, כי התיקון לחוק כשלעצמו מעלה שאלות שיהא מקום ליתן עליהן הדעת בעתיד, כמו למשל, השאלה – מה הדין במקרה של הסתרת מידע מהמוסד, שבעטיה נשלחה דרישת החוב לתשלום דמי ביטוח על ידי המוסד לאחר יותר משבע שנים; מה הדין כאשר אין מדובר במקרה של אי רישום מבוטח על פי הוראות הרישום שחלו עליו. באשר לכן כאמור, אין מקום להקדים את המאוחר.

יישום הנפסק על הערעורים שלפנינו

עב"ל 1844-09-10
77. המוסד לביטוח לאומי פנה לגב' חג'ג' בשנת 2009 בדרישה לתשלום חובות שנוצרו, בשל אי תשלום דמי ביטוח, בסך של 7,608 ש"ח, עבור שנת 2000 (מחודש פברואר עד אפריל ומחודש אוגוסט עד דצמבר) שנת 2001, ושנת 2002 (חודשים מרץ עד אוקטובר). לגב' חג'ג' הובהר שאם תשלם את הקרן לא יגבו ממנה קנסות. בית הדין האזורי פסק כי יש ליישם את הנפסק בעניין נסייר על חובות למוסד לביטוח לאומי. לכן, למבוטח קיימת הזכות לטעון טענת התיישנות כנגד חוב שנדרש על ידי המוסד. בית הדין קמא סבר כי אין הבדל בין רשות מקומית לבין המוסד לביטוח לאומי.

משמצאנו כי אין מקום להחיל את חוק ההתיישנות על חובות מכוח החוק למוסד לביטוח לאומי וכי יש לאבחן בין רשות מקומית לבין המוסד לביטוח לאומי, בשל ייחודו של המערך הסוציאלי, נשמט הבסיס לפסיקת בית הדין קמא. לפיכך, אנו קובעים כי ככל שגב' חג'ג' חולקת על החוב, יש להחזיר עניינה של הגב' חג'ג' לבירור שיעור חובה לתשלום דמי ביטוח למוסד, שנוצר לה על פי טענת המוסד בשל אי תשלום דמי ביטוח לשנת 2000 (מחודש פברואר עד אפריל ומחודש אוגוסט עד דצמבר) לשנת 2001, ולשנת 2002 (חודשים מרץ עד אוקטובר). כמו כן, ידון בית הדין האזורי בטענתה של גב' חג'ג' לשיהוי מינהלי, נוכח הטענה שהעלתה בכתב התביעה כי פעולת המוסד נגועה בשיהוי הגורם נזק ראייתי למבוטח.

עב"ל 48308-01-11
78. בעניינם של בני הזוג אלכאמל, חויבה הגב' אלכאמל בדמי ביטוח בהודעת המוסד מיום 18.2.2007 לאור ההחלטה לשלול את תושבות מר אלכאמל החל מיום 1.1.95. המוסד הכיר בחידוש תושבות מר אלכאמל החל מחודש 12/06. מאחר שנשללה תושבות מר אלכאמל בתקופה זו, קם חיוב בדמי ביטוח לגב' אלכאמל כמבוטחת יחידה. נציין, כי מר אלכאמל לא ערער על קביעתו של בית דין האזורי בעניין התושבות.
יצוין, כי דרישת התשלום הוגבלה לתשלום דמי ביטוח לתקופה מיום 1.1.1999, בשל החלטה מינהלית של המוסד. משאלה הם פני הדברים, טענת ההתיישנות אם בכלל, יכולה להתייחס רק לחובות דמי ביטוח לתקופה 1999 עד ינואר 2000, שכן החובה לשלם דמי ביטוח מתחדשת מדי חודש בחודשו, ולכן בחודש פברואר 2007, מועד בו נשלחה דרישת המוסד לתשלום החוב, לכל היותר התיישן חוב די ביטוח לתקופה ינואר 1999 עד ינואר 2000. עם זאת, נוכח המסקנה אליה הגענו שלפיה אין תחולה לחוק ההתיישנות, יש לדחות את את טענת ההתיישנות גם בהתייחס לתקופה ינואר 1999 עד ינואר 2000.
עוד טענו בני הזוג אלכאמל בבית הדין האזורי כי נוכח העובדה שהמידע על נסיעותיו לחו"ל של מר אלכאמל היה בידיעת המוסד, או היה ביכולתו להשיגו בנקל, התנהלות המוסד לביטוח לאומי נגועה בשיהוי, ולכן נוצרה מניעות לביטול תושבותו של מר אלכאמל באופן רטרואקטיבי. אין בידינו לקבל טענה זו, ומקובלת עלינו קביעתו של בית הדין האזורי כי הטענה שמוטלת על המוסד לביטוח לאומי חובה לעקוב אחר הכניסות והיציאות של המבוטחים ולאתר את אלה מהם השוהים בחו"ל ולפעול לשלילת תושבותם היא מרחיקת לכת. כעולה מתעודת עובד ציבור, והאמור בה לא נסתר, באותו יום בו נשללה תושבותו של מר אלכאמל הוצאה דרישת תשלום חוב דמי ביטוח לגב' אלכאמל.
אין מקום להידרש לשאלת החזר דמי ביטוח בריאות למר אלכאמל. עניין זה לא הועלה על ידי מר אלכאמל בכתב התביעה אלא רק בדיון בבית הדין האזורי ביום 26.10.2009, שבסופו ניתנה למר אלכאמל הזדמנות לתקן את כתב התביעה. בהחלטה מיום 7.12.2009 הובהר כי אם לא יתוקן כתב התביעה ידון בית הדין בהליך על יסוד כתב התביעה המקורי. משמר אלכאמל לא תיקן את תביעתו בעניין זה, אין מקום להידרש לשאלת החזר דמי ביטוח בריאות למר אלכאמל בשלב הערעור.

עב"ל 36059-03-11
79. מר דהן הגיש תביעה למוסד לתשלום גמלת נכות. תביעה זו נדחתה מן הטעם כי קיים למר דהן חוב, עקב פיגור בתשלום דמי ביטוח לתקופה העולה על 36 חודשים, מכוח הקבוע בסעיף 366 לחוק הביטוח הלאומי. מר דהן הגיע להסדר תשלומים עם המוסד ביום 15.4.07 לגבי חוב דמי הביטוח שלו, וממועד זה החלה להשתלם לו גמלת נכות.

נוכח מסקנתנו כי דיני ההתיישנות האזרחיים אינם חלים על חובות למוסד לביטוח לאומי, הרי שיש לבטל קביעת בית הדין האזורי לפיה החובות התיישנו; קל וחומר כשמר דהן הודה בחבותו למוסד ב-15.4.07, עת חתם על הסדר התשלומים עימו לגבי חוב דמי הביטוח.

בתביעתו, טען מר דהן כי עקב מצבו הרפואי נבצר ממנו לשלם דמי ביטוח. טענה זו לא נדונה לגופה על ידי בית הדין האזורי. כמו כן, במהלך דיון ההוכחות בבית הדין האזורי, הוצג למר דהן פירוט חשבון של חובותיו משנות התשעים. לאחר דיון ההוכחות הודיע מר דהן כי הוא חולק על טענת המוסד כי קיים לו חוב דמי ביטוח מתקופה זו, והמוסד הודיע ביום 15.7.2009 כי הוא מוכן לקיים דיון בעניין שיעור החוב, ואף הוגשה תעודת עובד ציבור מטעמו, אולם דיון זה לא התקיים. נבהיר, כי אין בידינו לקבל את קביעת בית הדין האזורי כי לא הוכח שיעור החוב, נוכח העובדה שלא התקיים דיון בעניין זה. לאור האמור, יש להחזיר את עניינו של מר דהן לבית הדין האזורי לבירור טענותיו כי נבצר ממנו לשלם דמי ביטוח בשל מצבו הרפואי ובנוגע לשיעור החוב. במסגרת זו, ידון בית הדין גם בטענותיו של מר דהן כי בחלק מהתקופה היה עובד שכיר.

עב"ל 25466-03-12
80. הגב' קסירר הגישה תביעה כנגד המוסד לביטול חוב בגין תשלום יתר של גמלת הבטחת הכנסה. בעקבות מכתב המוסד, מיום 2.12.09, בו התבקשה לשלם חוב בסך 26,521 ₪ לאור "עדכון הכנסות משנת 1999". הגב' קסירר טענה בפנינו כי אכן "עבדה פה ושם" בעבודות מזדמנות ובסכומים פעוטים, אולם הכנסות אלו אינן שוללות את זכאותה לקבלת גמלת הבטחת הכנסה. על פי האמור בפסק דינו של בית הדין האזורי, גב' קסירר הודתה רק בחלק מהנתונים שלפיהם חושב החוב.

בית הדין האזורי פסק, לעניין התיישנות החוב, כי דיני ההתיישנות אינם חלים ביחסים שבין מבוטח למוסד לביטוח לאומי לצורך קיזוז חובות. עוד נקבע כי אומנם החוב מתייחס לשנת 1999, אולם משגב' קסירר לא יידעה את המוסד על הכנסותיה, התגלו חובות הגב' קסירר למוסד בחלוף השנים. בנוסף, קבע בית הדין האזורי כי תביעתה של גב' קסירר הוגשה באיחור, ולכן לא דן בטענותיה לעניין שיעור החוב. כאמור, בדיון בבית דין זה, הסכים המוסד, מחמת הספק, לוותר על טענתו זו.

בנסיבות אלה, בהן מענה פיה של הגב' קסירר ענה בה, כי אכן לא יידעה את המוסד על הכנסות שונות, חרף קבלתה בה בעת מהמוסד גמלת הבטחת הכנסה; לכן, נוצר לגב' קסירר חוב בגין תשלום יתר של גמלת הבטחת הכנסה, ודבר ההכנסות שיצרו את חוב גמלת היתר נודע למוסד באיחור והוא רשאי ומוסמך לגבותו, לצורך מימוש תכליתו של סיוע לקיום בכבוד של הנזקקים בחברה, הממלאים אחר תנאי הזכאות. עם זאת, משלא נערך לגופם של דברים בירור באשר לשיעור החוב למוסד, יוחזר עניינה של הגב' קסירר לבית הדין קמא לבירור שיעור חובה, ככל שהיא חולקת על שיעור החוב שנטען על ידי המוסד.

81. לאור כלל האמור, לעניין טענת ההתיישנות, דין ערעורם של בני הזוג אלכאמל והגב' קסירר להידחות, וערעורי המוסד בעניינם של הגב' חג'ג' ומר דהן להתקבל.
לאור האמור לעיל, עניינם של הגב' חג'ג', מר דהן וגב' קסירר יוחזר לבית הדין האזורי לבירור טענותיהם כמפורט לעיל.

השופטת לאה גליקסמן
1. מקובלת עלי מסקנתו של חברי, הנשיא פליטמן, כי אין תחולה להוראות חוק ההתיישנות, התשי"ח – 1958 (להלן – חוק ההתיישנות) על חובות דמי ביטוח של מבוטחים למוסד לביטוח לאומי וחובות בגין גמלה ששולמה ביתר. אני סבורה, כי נכון להחיל על סוגיה זו את דיני השיהוי המינהלי, הן כאשר מדובר בגבייה אקטיבית והן כאשר מדובר בגביה פאסיבית, דהיינו קיזוז חובות מגמלאות המגיעות למבוטח. זאת, בכפוף להוראות תיקון 159 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה – 1995 מיום 6.8.2014 (להלן – תיקון 159).
בכל הנוגע לערעורים הפרטניים, מקובלת עלי חוות דעתו של חברי, הנשיא פליטמן.

ההתיישנות בדין האזרחי והשיהוי במשפט הציבורי:
2. בעניין נסייר [רע"א 187/05 נעמה נסייר נ' עיריית נצרת עילית [פורסם בנבו] (20.6.2010)], עליו מסתמכים המערערים והמשיבים הטוענים לתחולת חוק ההתיישנות על חובות למוסד לביטוח לאומי הובהר מפי השופטת פרוקצ'יה כי "שאלת המפתח" אותה יש לבחון עת בוחנים את תחולת חוק ההתיישנות על הליך הגבייה המינהלי שיזמה הרשות היא –

"האם על הליך הגבייה המינהלי שיזמה הרשות, שכנגדו מוגשת התובענה לסעד הצהרתי, חלים דיני ההתיישנות של המשפט האזרחי, או שמא מצויים אנו "במגרש" המינהלי, העוסק ביחסי הרשות השלטונית והאזרח בתחום המינהלי, שאפשר וחלים עליו דיני השיהוי מהמשפט הציבורי".

3. כמו כן, עמדה השופטת פרוקצ'יה על הדמיון והשוני בין התיישנות בדין האזרחי לבין השיהוי במשפט הציבורי:
"למוסד ההתיישנות בדין האזרחי ולדוקטרינת השיהוי במשפט הציבורי קווים דומים: שניהם מבקשים לאזן בין זכותו של התובע לממש את זכותו המהותית במשפט לבין הנזקים הצפויים לנתבע ולציבור בשל מעבר הזמן שחלף בין גיבוש עילת התביעה לבין פתיחת ההליך. עם זאת, ההבדלים ביניהם עמוקים: ההתיישנות בנויה על גבולות זמן קשיחים; השיהוי במשפט הציבורי הוא מושג גמיש, הנתון לבחינה על פי נסיבות העניין [בג"צ 2632/94 דגניה א' אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' שר החקלאות, פ"ד נ(2) 715, 741 (1996
(להלן -פרשת דגניה א')). השיהוי במשפט הציבורי עשוי להתגבש בטרם חלפה תקופת ההתיישנות האזרחית, או לאחריה, בהתאם לנסיבות העניין. השיהוי המינהלי מתמקד, מצד אחד, באינטרס האזרח כפרט, אך מצד שני, ביכולותיה האובייקטיביות והסבירות של הרשות המינהלית לנקוט בפעולה הנדרשת במסגרת סמכותה השלטונית, ועל רקע שיקולים רחבים שבאינטרס ציבורי כללי.
בסכסוך מינהלי מובא במניין השיקולים לא רק אינטרס המתדיינים במובנו הצר, אלא אינטרס הכלל ובגדרו – שלטון החוק.

הנה כי כן, מערכת השיקולים העומדת ביסוד דיני ההתיישנות והשיהוי האזרחיים שונה מזו העומדת ברקע דיני השיהוי במשפט הציבורי. דין ההתיישנות האזרחי חל במישור ההליך האזרחי, והוא מתמקד באיזון האינטרסים שבין שני צדדים מתדיינים על רקע עניינה של המערכת למנוע עיסוק בעניינים שחיוניות בירורם חלפה עם הזמן. דיני ההתיישנות האזרחיים חלים על הרשות הציבורית מכוח סעיף 28 לחוק ההתיישנות, אך ההנחה היא כי הדבר נוגע לכשירותה כגורם במשפט אזרחי, שהרי דיני ההתיישנות חלים על הליך אזרחי, להבדיל מהליך מינהלי. לעומת זאת, בפעילותה של הרשות כגורם שלטוני, בתחום המשפט הציבורי, חלים עליה דיני השיהוי מתחום המשפט הציבורי, המחייבים אותה לפעול במהירות הראויה בהתאם לנסיבות העניין. שיהוי בלתי סביר בנקיטת פעולה על ידה עשוי, במצבים מסוימים, להביא לאי הכרה בזכותה השלטונית לתבוע מהאזרח קיום חובה או קיום חיוב שהוא חב בהם; השיקולים המתמודדים בעניין זה משלבים בחינה של האינטרס הציבורי הכללי אל מול האינטרס הפרטי, על רקע מעבר הזמן, תוך איזון ביניהם. על פי רוב, החוק אינו קובע הסדר סטטוטורי מפורש המגדיר את אורך התקופה שבגדרה מתגבש השיהוי, ושאלת איזון השיקולים לצורך החלת השיהוי נותרת בידה של הערכאה השיפוטית".
לדמיון ולשוני בין דיני ההתיישנות לבין דיני השיהוי ראו גם: עע"מ 867/11, 869/11, עיריית תל אביב יפו נ' אי בי סי ניהול ואחזקה בע"מ ודיזנהויז יוניתרז בע"מ [פורסם בנבו] (28.12.2014).

סיווג ההליך כ"הליך אזרחי" או כ"הליך מינהלי":
4. כאמור, "שאלת המפתח" היא סיווג הליך גביית חובות על ידי המוסד לביטוח לאומי – בין חובות דמי ביטוח ובין חובות גמלה ששולמה ביתר – כ"הליך אזרחי" או כ"הליך מינהלי". גם לעניין זה התייחסה השופטת פרוקצ'יה בעניין נסייר:
"השוני בין דיני ההתיישנות החלים על הליך אזרחי לבין דיני השיהוי מתחום המשפט הציבורי החלים על ההליך המינהלי מעלה שאלה של סיווג ההליך על פי תוכנו ומהותו. שאלה זו אינה קלה.
כאשר מדובר במקרי – קצה, בעלי סממנים מובהקים של תביעה אזרחית או עתירה מינהלית, הקושי לא מתעורר. הקושי עולה באותם עניינים שמשולבים בהם יסודות מינהליים ואזרחיים, העשויים להעלות את השאלה מהו המשטר הרלבנטי החל עליהם – דין ההתיישנות האזרחי או דיני השיהוי של המשפט המינהלי. אימתי ניתן לומר כי עניין הוא בגדר "הליך אזרחי", כמובנו בחוק ההתיישנות, שחלים עליו דיני ההתיישנות האזרחיים, ומתי הוא הליך מינהלי, הנתון לדיני השיהוי? הסיווג הטכני של ההליך כ"תובענה" או כ"עתירה מינהלית" אינו עונה בהכרח לשאלה זו, שכן לא תמיד הוא משקף בצורה ממצה את תוכנו וטיבו המהותי של ההליך. הקושי בסיווג מתעורר כאשר תוכנו של ההליך משלב יסודות "אזרחיים" ו"מינהליים" במשולב.

עניין המתאפיין בדואליות נורמטיבית ישויך לתחום ההתיישנות האזרחית או לדיני השיהוי המינהליים בשים לב ליסודות הדומיננטיים המאפיינים את מהותו. תיבחן מהותו של העניין מבחינת השאלה האם היסודות השליטים בו הם בעלי אופי אזרחי או מינהלי; יש להניח כי עניינים שמהותם העיקרית נוגעת בעניינים בעלי אופי כספי ייחשבו עניינים אזרחיים לצורך תחולת דיני ההתיישנות. עניינים שמהותם המרכזית היא מינהלית, דינם להיות מוכרעים על פי דיני השיהוי המינהליים. הלבוש הדיוני של ההליך – כהליך אזרחי או כעתירה מינהלית – אינו מכריע לעניין זה".
5. בעניין נסייר הגיע בית המשפט העליון למסקנה כי יש לסווג עניינים הקשורים בגביית מסים כהליך אזרחי, ולכן חל חוק ההתיישנות. הטעמים שהובאו לכך בחוות דעתה של השופטת פרוקצ'יה היו: מדובר בתביעה לתשלום סכום כסף, המשווה מאפיין אזרחי להליך; על פי פקודת העיריות, חוב ארנונה יכול להיגבות בהליך משפטי כחוב אזרחי; השגות כנגד חוקיות הארנונה (שהן צידן השני של תביעות לתשלום ארנונה) הוכרו כ"עניין אזרחי" לצורך סמכות בית המשפט המחוזי לדון בהן, קודם לחקיקתו של חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, התש"ס – 2000. כמו כן נפסק כי –

"בתביעות בענייני ארנונה מתקיימים הרציונלים העיקריים שביסוד ההתיישנות האזרחית בתביעות בעלות אופי כספי. לרשות ניתן פרק זמן של שבע שנים לממש את תביעתה; הנישום רשאי לצפות כי בחלוף התקופה לא ייחשף עוד לתביעה לתשלום הכסף; ואשר לאינטרס הציבורי – אמנם, חסימת תביעת הרשות בטענת התיישנות פוגעת באינטרס הציבורי לממש את גביית המס במלואה; עם זאת, עוצמת הפגיעה אינה עומדת כנגד שיקולי היציבות והוודאות המושגים בהחלת תקופת ההתיישנות האזרחית על תביעות הרשות למימוש הגבייה".

כמו כן עמדה השופטת פרוקצי'ה על כך כי התוצאה שלפיה תביעה לתשלום ארנונה כפופה להתיישנות האזרחית מתיישבת עם התפיסה הכוללת העולה מתוך חקיקת המס בישראל והפסיקה, שלפיה תביעות לתשלום מס או להשבתו כפופות בדרך כלל לתקופת ההתיישנות האזרחית.

6. יצוין, כי כעולה מהודעת העדכון של היועץ המשפטי לממשלה, נתבקש בית המשפט העליון לבחון מחדש את פסיקתו בהלכת נסייר, בהליך עע"מ 8832/12 עיריית חיפה נ' יצחק סלומון בע"מ, חברה לבנייה ועבודות ציבוריות [פורסם בנבו]. לטעמי, עיון בעמדת היועץ המשפטי לממשלה שהוגשה בעניין עיריית חיפה מעלה כי אכן יש טענות שלא נטענו בעניין נסייר המצדיקות עיון מחדש בהלכת נסייר, דהיינו האם נכון להחיל על הליך של גבייה מינהלית את הוראות חוק ההתיישנות, או שנכון יותר להחיל על הליך של גבייה מינהלית את דיני המשפט הציבורי, לרבות דיני השיהוי המנהלי (וראו בעניין זה גם טל חבקין, התיישנות, ע' 382 – 383). שאלת החלת חוק ההתיישנות על הליך של גבייה מינהלית תוכרע על ידי בית המשפט העליון בעניין עיריית חיפה. אולם, כל עוד הלכת נסייר עומדת על כנה, עלינו לבחון אם לאורה יש להחיל את הוראות חוק ההתיישנות על גביית חובות דמי ביטוח וגביית חובות גמלה ששולמה ביתר.

סיווג הליכי גביית חובות למוסד לביטוח לאומי:
7. כאמור, "שאלת המפתח" אותה עלינו לבחון היא האם יש לסווג את הליך גביית חובות דמי ביטוח והליך גביית חובות גמלה ששולמה ביתר – כהליך אזרחי, שאז תחול ההתיישנות על פי הדין האזרחי, או כהליך מינהלי, שאז יחולו דיני השיהוי המנהלי במשפט הציבורי.
8. חברי הנשיא פליטמן עמד בהרחבה על מהותו ותכליתו של חוק הביטוח הלאומי – ביטוח סוציאלי, להבדיל מביטוח אישי רגיל, הבנוי על סולידאריות ועזרה הדדית, כאשר היחסים בין המבוטחים לבין המוסד לביטוח לאומי נובעים ונגזרים מהחוק, המכתיב את מערך הזכויות והחובות של המבוטחים במערך הביטחון הסוציאלי, ואינם נשלטים על ידי המשפט הפרטי. כפועל יוצא מכך, יחסי המבוטחים והמוסד לביטוח לאומי הם יחסים מתחום המשפט הציבורי. ויפים לעניין זה דבריו של בית המשפט העליון בעניין לה"ב [בג"צ 6304/09 לה"ב – לשכת ארגוני העצמאיים והעסקים נ' היועץ המשפטי לממשלה [פורסם בנבו] (2.9.2010)]:
"פועל יוצא מהיות המוסד אורגן ציבורי, שכוחו וסמכויותיו שאובים מן החוק, הוא, כי היחסים בינו לבין ציבור המבוטחים נובעים ונגזרים גם הם מן החוק. אין מדובר ביחסים הנשלטים על ידי המשפט הפרטי, אלא ביחסים מתחום המשפט הציבורי, המוגדרים כולם בחוק. כוחו וסמכויותיו של המוסד לביטוח לאומי הם, אפוא, רק אלה שניתנו לו מכוח חוק הביטוח הלאומי; היחסים בין המוסד למבוטחים הם יחסים מכוח החוק בלבד; הם אינם דומים לקשר המשפטי הקיים בין מבוטח לחברת ביטוח מסחרית; ומכאן גם, כי 'ההתדיינות בין התובע גימלה מכוח חוק הביטוח הלאומי ובין המוסד לביטוח לאומי אינה התדיינות בין אזרח לאזרח למימוש זכות חוזית, אלא התדיינות בין אזרח וגוף ממלכתי למימוש זכות מכוח החוק' (דב"ע (ארצי) לא/8 – 0 פרלה נ' המוסד לביטוח לאומי, [פורסם בנבו] פד"ע ב' 93,99 (1971); וכן: דב"ע (ארצי) לא6 – 0 ברנדמן נ' המוסד לביטוח לאומי, [פורסם בנבו] פד"ע ב' 113, 115 (1971); דב"ע (ארצי) לה/22 – 0 המוסד לביטוח לאומי נ' כרמלי, [פורסם בנבו] פד"ע ו' 371, 377 – 378 (1975). בגדרם של היחסים המשפטיים בין המבוטח לבין הרשות הממלכתית – ציבורית, המוסדרים על ידי החוק, מוטלת על המבוטח חובה לשאת בתשלום דמי ביטוח; ועל המוסד, מצידו, מוטלת חובה לשלם גמלאות לזכאים מכוח החוק ..".
(ההדגשה במקור – ל.ג.)
9. אולם, סיווג מערכת היחסים בין המוסד לביטוח לאומי לבין המבוטח כיחסים מתחום המשפט הציבורי המוסדרים בחוק אין די בה כדי לשלול את תחולת דיני ההתיישנות על הליך גביית חובות דמי ביטוח וחובות גמלה ששולמה ביתר. כפי שנקבע בעניין נסייר, תחום המסים הוא מענפיו המובהקים של המשפט הציבורי. גם חובותיו וזכויותיו של הנישום כלפי רשות המסים, עת מדובר בחבות במס הכנסה, או חובותיו וזכויותיו של הבעלים/המחזיק בנכס, עת מדובר בחבות בארנונה, נקבעות בחוק או על פיו. אולם, למרות האמור, נפסק בעניין נסייר כי עניינים הקשורים בגביית מיסים הם בעלי מאפיין אזרחי מובהק, ולכן יש תחולה לחוק ההתיישנות. לטעמי, גם הנימוק שלפיו ללא גביית דמי ביטוח מלאים יווצר חסר בתקציב המוסד שלא יאפשר תשלום גמלאות על פי החוק אינו מוביל בהכרח למסקנה שלפיה נשללת תחולת חוק ההתיישנות, שכן גם חסר בגביית מסים עלול להביא לתוצאה שלפיה הרשות לא תוכל למלא את חובותיה כלפי האזרחים והתושבים על פי החוק.
10. לאור האמור, יש לבחון אם יש לסווג את ההליכים הנדונים בהליך זה – גביית חוב דמי ביטוח וגביית חוב גמלה ששולמה ביתר – כהליך אזרחי, שחלות עליו הוראות חוק ההתיישנות, או כהליך מינהלי, שחלים עליו דיני השיהוי במשפט הציבורי.

גביית חובות דמי ביטוח:
11. המערערים והמשיבים המסתמכים על הלכת נסייר מבססים טענתם על כך שיש לראות בדמי הביטוח תשלום שהוא במהותו מס. זאת, גם נוכח הוראת סעיף 367 לחוק הביטוח הלאומי, שלפיה "פקודת המיסים (גביה), להוציא סעיף 12 שבה, תחול על דמי ביטוח כאילו היו מס כמשמעותו בפקודה האמורה". כפועל יוצא מהיות דמי הביטוח מס, ועל פי הלכת נסייר, חלות הוראות חוק ההתיישנות. השאלה הראשונה אותה יש לבחון היא אפוא האם דמי ביטוח הם בגדר "מס".
12. אני סבורה, כי אין לתת לסעיף 367 לחוק הביטוח הלאומי, הקובע כי יראו דמי ביטוח "כאילו היו מס" משמעות מעבר לקבוע באותו סעיף – מתן אמצעי גבייה יעיל ואפקטיבי בידי המוסד לביטוח לאומי לגבות את דמי הביטוח מהמבוטחים. זאת ועוד. כפי שנפסק בעניין לה"ב, "המונח 'מס' לצורך חוק היסוד [חוק יסוד: משק המדינה – ל.ג.], וכן לצורך גביית מסים על פי פקודת המסים (גביה) מתפרש בדרך רחבה הכוללת תשלומי מסים ותשלומי חובה מכל סוג שהוא (סעיף 2(1) לפקודת המיסים (גביה); רע"א 2911/95 אברהם נ' עיריית רמת גן, פ"ד נג(1)218, 228 – 229 (1999))". לפיכך, עצם החלת פקודת המיסים (גביה) על דמי ביטוח אין בה כדי להביא למסקנה כי דמי הביטוח הם בגדר מס, והתשובה לשאלה אם דמי הביטוח הם בגדר מס צריכה להינתן על פי מהותם של דמי ביטוח.
13. על השאלה אם יש לראות בדמי הביטוח "מס" או "תשלום חובה אחר" נפסק בעניין לה"ב כך:
"על פי הגישה הקלאסית, המונח "מס" מתאפיין בכך שאין כנגדו תמורה ישירה למשלם המס, ומאפיין זה עשוי לאבחנו מתשלום חובה אחר שכנגד תשלומו על ידי האזרח עשויה להינתן לו תמורה ישירה .. לא אחת נקבע כי "מס מוטל ללא כל זיקה לשירות הניתן על ידי הרשות המקומית. בכך טמון ההבדל הקובע והעיקרי שבין דמי השתתפות והיטל מחד גיסא, לבין מס ממש, מאידך גיסא" ….

בין המלומדים שוררים חילוקי דעות בשאלה האם דמי ביטוח לאומי ודמי ביטוח בריאות הם "מס" או תשלום חובה אחר. יש הטוענים כי כנגד דמי הביטוח ניתנת תמורה ישירה, המשתקפת בגמלאות הביטוח הלאומי ובסל שירותי הבריאות, ולכן מדובר בתשלומי חובה (אדרעי, בע' 69; עניין גליק; בע' 169). מנגד, יש הסוברים כי דמי הביטוח נושאים מאפיינים של מס, בהיותם ביטוח כפוי הנקבע על פי מרכיבי ההכנסה (גרוס, בע' 13 ו- 19). חיזוק לעמדה זו נמצא גם בכך שאין קורלציה הכרחית בין הפרמיה המשולמת על ידי המבוטח לבין היקף התגמולים המשולמים לזכאים (גרוס, בע' 469, 473 – 474). על פי דעה זו, "במצב בו שיעור דמי הביטוח הריאליים שמשלמים עצמאיים גבוה מאד, בעוד שהערך הנוכחי של ההטבות שהם עשויים לקבל נשאר נמוך, מרכיב המס בדמי הביטוח הלאומי הוא ניכר" (כהנא, בע' 78 ו- 85)".
14. בעניין לה"ב, בית המשפט העליון לא הכריע בשאלת מהותם של "דמי ביטוח", והאם הם בגדר "מס", נוכח העובדה כי שאלה זו לא הייתה מהותית להכרעה בעתירה. בהליך זה, נוכח פסיקת בית המשפט העליון בעניין נסייר עלינו להכריע בכך.
15. לגישתי, על אף שדמי הביטוח הם "עניין כספי" שבין המוסד לבין המבוטח, קיים שוני מהותי בין דמי ביטוח לבין מס הכנסה או מס ארנונה, ולכן אין לראותם בגדר "מס". אמנם, אין קשר ישיר בין שיעור דמי הביטוח שהמבוטח משלם, הנגזר מהכנסתו, לבין זכויותיו במוסד לביטוח הלאומי על פי החוק. זאת, נוכח מהותו של הביטוח הלאומי כביטוח סוציאלי, המבוסס על רעיון של סולידאריות ועזרה הדדית, כך שמוטלת חובת תשלום דמי ביטוח על המבוטח, בהתאם להכנסתו, ללא קשר לזכאותו לגמלאות השונות. וכפי שנפסק בעניין לה"ב:
"יסודות השיטה עליהם מושתת מערך הביטוח הסוציאלי, על פי חוק הביטוח הלאומי, אינם קושרים את גובה דמי הביטוח הנגבים מהמבוטחים לגובה הגמלאות המשולמות לזכאים בקשר של זיקה הכרחית ותלות הדדית אלה באלה. תפיסה זו משתלבת בעיקרון הבסיסי של הביטוח הסוציאלי, שתכליתו לבסס שיטה שבה מימון צרכי הביטוח הסוציאלי יחול על כלל ציבור המבוטחים על פי מבחן 'היכולת לשלם'; מנגד, הגמלאות תשולמנה לנזקקים על פי צרכיהם הבסיסיים, ללא תלות הכרחית בתשלום דמי הביטוח וגובהם, ובכפוף למשאבים הכספיים שביכולת המדינה להזרים לענף זה".
עניין לה"ב, סעיף 59 לפסק הדין.
וראו בהרחבה על כך: עניין לה"ב, סעיפים 57 ו- 58 והאסמכתאות שם.
16. לאור מהותו של הביטוח הלאומי, יכול מבוטח לשלם דמי ביטוח בענף שבו הוא לעולם לא יזכה לגמלה, כגון תשלום דמי ביטוח עבור שירות מילואים גם על ידי מי שפטור משירות מילואים; יכול אדם לשלם דמי ביטוח בענף שבו הוא לא יהיה זכאי לגמלאות מסוימות בשל גובה הכנסתו (גמלת שאירים לגבר, גמלת סיעוד, גמלת נכות) או בשל כך שלא מתקיימים תנאים אחרים לתשלום הגמלה. יחד עם זאת, בכפוף לתנאים הקבועים בחוק, תשלום דמי ביטוח מקנה למבוטח זכויות ביטוחיות ספציפיות, כך שקיים קשר מהותי בין תשלום דמי ביטוח על ידי המבוטח לזכאותו לגמלאות השונות, וזאת במספר היבטים:
16.1. גמלאות מסוימות מותנות בתקופת אכשרה, דהיינו תשלום דמי ביטוח כעובד או כעובד עצמאי במשך תקופה מסוימת (כגון – הזכות לדמי לידה; הזכות לדמי אבטלה). כמו כן, בהתאם לסעיף 248 לחוק הביטוח הלאומי שיעור קצבת הזקנה נקבע לפי משך התקופה בה שולמו דמי הביטוח.
16.2. שיעורן של חלק מהגמלאות נגזר מההכנסה ששימשה בסיס לתשלום דמי ביטוח – ביטוח מפני פגיעה בעבודה, ביטוח אבטלה, דמי לידה – אם כי נקבעה תקרת הכנסה לתשלום חלק מהגמלאות.
16.3. אי תשלום דמי ביטוח עלול לשלול את זכאותו של המבוטח לגמלאות (סעיפים 50, 70 ו- 366 לחוק; ראו פירוט בסעיף 52 לחוות דעתו של חברי, הנשיא פליטמן).
17. לאור האמור, למרות שלא קיים קשר ישיר בין דמי ביטוח שמשלם המבוטח לבין זכויותיו לגמלאות, במובן זה שתשלום דמי הביטוח אינו כתשלום לחברת ביטוח המקנה זכאות לתגמולי ביטוח על בסיס הפרמיות, דהיינו דמי הביטוח ששולמו, קיים קשר מהותי בין תשלום דמי ביטוח שמשלם המבוטח לבין זכויותיו של אותו מבוטח לגמלאות על פי החוק. נוכח הקשר המהותי הזה, גביית דמי ביטוח אינה דומה לגביית מס, גביית כספים לקופתה של הרשות לצורך מימון הוצאותיה, כאשר אין כל קשר בין תשלום המס לבין "התמורה" שמקבל האזרח או תושב העיר מהרשות כנגד תשלום המס. לפיכך, דמי הביטוח אינם בגדר "מס" ואין להחיל עליהם את הפסיקה בעניין גביית מסים, וכפועל יוצא מכך אין תחולה להוראות חוק ההתיישנות על גביית דמי ביטוח רק מכוח הלכת נסייר.
18. משהגענו למסקנה כי דמי הביטוח אינם בגדר "מס", יש לבחון האם יש לסווג את גביית דמי הביטוח על ידי המוסד לביטוח לאומי כהליך אזרחי או כהליך מינהלי לעניין תחולת הוראות חוק ההתיישנות. לדעתי, נוכח מהות היחסים בין המבוטח לבין המוסד לביטוח הלאומי, ונוכח הקשר המהותי בין דמי ביטוח לבין הזכויות לגמלאות על פי חוק הביטוח הלאומי, יש לראות בגביית דמי ביטוח הליך מינהלי ולא הליך אזרחי, בהיותה מרכיב מהותי ואינהרנטי ביישומו של חוק הביטוח הלאומי בנוגע לכל מבוטח.
19. המסקנה כי אין תחולה להוראות חוק ההתיישנות נתמכת גם בהוראות החוק הרבות בחוק הביטוח הלאומי, שפורטו בחוות דעתו של חברי, הנשיא פליטמן, שמהן עולה כי הוראות חוק ההתיישנות אינן חלות על חובות דמי ביטוח. לטעמי, המסקנה כי אין להחיל את הוראות חוק ההתיישנות על גביית דמי ביטוח נלמדת גם מתיקון 159 לחוק הביטוח הלאומי, כמוסבר בהרחבה בהמשך.

תיקון 159 והשלכותיו:
20. כאמור, במהלך הדיון בערעור נחקק תיקון 159 לחוק הביטוח הלאומי. בתיקון 159 נקבע כי המוסד חייב לשלוח לחייב דרישה לתשלום חוב בתוך שבע שנים, לכל היותר, מהמועד לתשלום דמי ביטוח, ואם לא נשלחה דרישה לתשלום החוב בתקופה האמורה, או אם נשלחה דרישה, אך לא ננקטו הליכי גבייה לפי פקודת המיסים (גבייה) או לא בוצע קיזוז בתוך שבע שנים ממועד הדרישה – לא ייגבו דמי הביטוח וכל חוב הנצמח מהם מהחייב בתשלומם, לרבות בדרך של קיזוז, ואי תשלומם לא יפגע בזכויות לקצבה או לגמלה, על אף הוראות כל דין אחר. עוד נקבע בתיקון 159 כי ככל שמוטלת על המבוטח חובת דיווח על פי סעיף 355 לחוק הביטוח הלאומי או חובת רישום על פי סעיף 379 לחוק שלא קוימה במועדה, למעט בנסיבות כאמור בסעיף 380(ב) לחוק, התקופה בת שבע שנים נמנית מהמועד בו קיים המבוטח את חובת הדיווח או את חובת הרישום, או מהמועד בו נקבעה למבוטח שומה סופית של ההכנסה (להלן – המועד החלופי).

21. תחולתו של תיקון 159 היא אכן מיום 1.1.2015, אולם נקבעו בחוק הוראות מפורשות בעניין חובות דמי ביטוח שקדמו ליום 1.1.2015, כמפורט להלן:
21.1. החוק חל על דמי ביטוח שמועד תשלומם או המועד החלופי לתשלומם הוא מיום 1.1.2015 ואילך, וכן על דמי ביטוח שביום 1.1.2015 טרם חלפו שבע שנים מהמועד לתשלומם או מהמועד החלופי לתשלומם.
21.2. בכל הנוגע לדמי ביטוח שביום התחילה, 1.1.2015, חלפו שבע שנים וטרם חלפו שש עשרה שנים מהמועד לתשלומם או מהמועד החלופי לתשלומם נקבע כי המוסד ישלח לחייב בתשלומם דרישה לתשלום חוב עד יום 30.6.2016. ככל שלא נשלחה דרישה לתשלום חוב, לא ננקטו הליכי גבייה לפי פקודת המסים (גבייה) או לא בוצע קיזוז עד יום 30.6.2016, לא ייגבו דמי הביטוח או כל חוב הנצמח מהם מהחייב בתשלומם, לרבות בדרך של קיזוז, ואי תשלומם לא יפגע בזכויות לקצבה או לגמלה על אף הוראות כל דין אחר.
21.3. דמי ביטוח וכל חוב הנצמח מהם שהמועד לתשלומם או המועד החלופי לתשלומם קדם ליום 1.1.1999 ועד יום פרסומו של החוק (6.8.2014) לא ננקטו הליכים לגבייתם לפי פקודת המסים (גבייה) או לא בוצע קיזוז, לא ייגבו לרבות בדרך של קיזוז, ואי תשלומם לא יפגע בזכויות לקצבה או לגמלה, על אף הוראות כל דין אחר.

22. כעולה מהאמור לעיל, תיקון 159 לחוק הסדיר באופן מקיף וכולל את סוגיית התיישנות חובות דמי ביטוח, לרבות חובות דמי ביטוח מהעבר. בכל הנוגע לחובות שמועד תשלומם קודם ליום 1.1.1999 – נקבע כי ככל שהמוסד לא נקט עד למועד פרסום החוק פעולה לגבייתם, המוסד לא יוכל לנקוט פעולה כלשהי לגבייתם; ככל שמדובר על חובות שהמועד לתשלומם הוא לאחר יום 1.1.1999 ולפני יום 1.1.2008 נקבע כי המוסד יוכל לנקוט פעולה לגבייתם עד יום 30.6.2016. אציין, כי בהצעת החוק נקבע כי החוק יחול רק על תשלום דמי ביטוח שביום תחילת החוק טרם חלפו שבע שנים מהמועד לתשלומם, כך שחובות דמי ביטוח מהעבר הקודמים למועד זה הוצאו מתחולתו. אולם, עניין תחולת התיקון על חובות העבר הועלה בדיון בוועדת העבודה והרווחה והבריאות של הכנסת בעת הכנת החוק לקריאה שנייה ושלישית (פרוטוקול הדיון מיום 9.6.2014), וסוכם כי העניין ייבדק על ידי המוסד לביטוח לאומי. בסופו של יום, בנוסח הסופי של החוק, הוחל תיקון 159 גם על כל חובות דמי ביטוח בעבר, שטרם ננקט הליך כלשהו לגבייתם עד לפרסום החוק, כמפורט לעיל.

23. אני סבורה, כי ניתן ללמוד מתיקון 159 שעובר לתיקונו ובכפוף לאמור בתיקון 159 לא חלות הוראות חוק ההתיישנות על חובות דמי ביטוח. ראשית, עצם העובדה שנדרשה הוראת חוק מפורשת להגבלת התקופה בה יוכל המוסד לביטוח לאומי לדרוש תשלום חוב דמי ביטוח, לנקוט הליכים לגביית חוב דמי ביטוח או לקזז חובות דמי ביטוח יש בה כדי להעיד כי עד לתיקון 159 לא הייתה מוטלת מגבלה כאמור על המוסד לביטוח לאומי, דהיינו לא הייתה תחולה להוראות חוק ההתיישנות; שנית, כאמור לעיל, תיקון 159 הסדיר גם את סמכות המוסד לנקוט הליכים לגביית חובות דמי ביטוח מהעבר, לרבות חובות שבמועד תחילת החוק חלפה תקופת ההתיישנות לגביהם על פי הוראות חוק ההתיישנות. בעניין זה עשה החוק הבחנה בין חובות שהמועד לתשלומם קדם ליום 1.1.1999 לבין חובות שהמועד לתשלומם מאוחר למועד זה, כאשר לגבי האחרונים נקבעה הוראת מעבר, הדוחה את תחולת הוראות תיקון 159 עד יום 30.6.2016. כמו כן, נעשתה בתיקון 159 הבחנה בין חובות שהמוסד לא נקט עד לפרסום החוק פעולה כלשהי לגבייתם לבין חובות שהמוסד נקט בעבר פעולה לגבייתם, כבעניינם של גב' אלכאמל, גב' חג'ג' ומר דהן, ונקבע כי הוראות החוק לא יחולו על חובות מהעבר שהמוסד נקט פעולה לגבייתם עד מועד פרסומו של החוק. לאור האמור, קביעה כי חובות מהעבר שהמוסד נקט פעולות גבייה לגביהם לפני פרסום החוק התיישנו, עומדת בניגוד להוראה המפורשת של תיקון 159 לחוק.

24. אוסיף, כי אין בידי לקבל את טענת בני הזוג אלכאמל כי התנהלות המוסד בכל הנוגע לתיקון 159 לחוק אינה ראויה. ראשית, כעולה מהצעת החוק הביטוח הלאומי (תיקון מס' 152) (דרישה לתשלום דמי ביטוח בתוך שבע שנים), התשע"ד – 2014 (הצעות חוק הכנסת 537, ע' 56) מדובר בהצעת חוק אותה יזם חבר הכנסת אמנון כהן ולא בהצעת חוק שיזם המוסד לביטוח לאומי או שיזמה הממשלה. שנית, כפי העולה מהשתלשלות העניינים כמתואר לעיל ומפרוטוקול הדיון בוועדת העבודה והרווחה של הכנסת מיום 9.6.2014, במהלך הליך החקיקה הוחמרו המגבלות שהוטלו על המוסד בכל הנוגע לגביית חובות דמי ביטוח מהעבר, שכן על פי הצעת החוק המקורית תיקון 159 היה אמור לחול רק על חובות שביום תחילתו של החוק טרם חלפו שבע שנים מהמועד לתשלומם, ואילו החוק שהתקבל חל על כל חובות דמי ביטוח בעבר; שלישית, נוכח אי הוודאות שהייתה בנוגע לחלות הוראות חוק ההתיישנות על חובות דמי ביטוח, מן הראוי שעניין זה יוסדר בחקיקה; רביעית, החוק היטיב עם המבוטחים בכך שמעבר לקביעה כי לא ניתן לנקוט הליכי גבייה לאחר חלוף תקופת ההתיישנות, נקבע גם כי חוב דמי ביטוח לא יפגע בזכות לקצבה או לגמלה על אף הוראות כל דין.

25. כללו של דבר: לאור כל האמור לעיל, הגעתי לכלל מסקנה כי אין תחולה להוראות חוק ההתיישנות על חובות דמי ביטוח. לאור האמור, ונוכח העובדה שתיקון 159 אינו חל על חובות דמי ביטוח של המערערים והמשיבים בהליך זה, כיון שהמוסד נקט פעולה לגבייתם טרם פרסומו של החוק, יש לדחות את טענת המערערים בני הזוג אלכאמל והמשיבים מאיר דהן ולבנה חג'ג' כי חלה התיישנות על חובות דמי ביטוח שלהם למוסד לביטוח לאומי.

חובות בגין גמלה ששולמה ביתר:
26. בעניינה של גב' קסירר, השאלה אותה יש לבחון היא האם חלות הוראות חוק ההתיישנות על חוב גמלה ששולמה ביתר, נוכח טענת המוסד כי שולמה לגב' קסירר גמלת הבטחת הכנסה עת לא הייתה זכאית לה לאור הכנסותיה מעבודה.
27. סעיף 315 לחוק הביטוח הלאומי קובע כמפורט להלן:
315. שילם המוסד, בטעות או שלא כדין, גמלת כסף או תשלום אחר לפי חוק זה או לפי כל דין אחר, יחולו הוראות אלה:
(1) המוסד רשאי לנכות את הסכומים ששילם כאמור מכל תשלום שיגיע ממנו, בין בבת אחת ובין בשיעורים, כפי שייראה למוסד, בהתחשב במצבו של מקבל התשלום ובנסיבות הענין;
(2) המוסד רשאי לתבוע החזרת כל סכום ששילם, בטעות או שלא כדין, אם מקבל התשלום נהג בקבלת התשלום שלא בתום לב;
(3) המוסד רשאי לנכות או לתבוע את הסכומים ששילם כאמור, בצירוף תוספת לפי שיעור עליית המדד שפורסם לאחרונה לפני יום החזר התשלום בפועל לעומת המדד שפורסם לאחרונה לפני המועד שבו שולם הסכום בטעות או שלא כדין;
(4) ……
28. סעיף 315 לחוק הביטוח הלאומי מבחין בין שני מצבים: האחד – כאשר מקבל התשלום ביתר נהג בקבלת התשלום בחוסר תום לב; השני – כאשר שולם תשלום ביתר בטעות או שלא כדין, בלא שמקבל הגמלה תרם לכך. במצב הראשון, אי החלת חוק ההתיישנות אינה מעוררת קושי, שכן מדובר במצבים בהם שולם תשלום ביתר עקב התנהלות הנגועה בחוסר תום לב של המבוטח, כגון העלמה מכוונת של מידע רלוונטי, מסירת מידע שקרי, או הימנעות מדיווח על נתונים אותם חייב המבוטח לדווח למוסד לביטוח לאומי. בנסיבות כאלה, כל עוד לא היו ידועות למוסד העובדות השוללות את הזכאות לתשלום ששולם ביתר, המוסד לא יכול היה לפעול לתבוע את השבתו, ומובן שאין לאפשר למבוטח שפעל בחוסר תום לב לצאת נשכר מהתנהלותו, רק בשל חלוף הזמן. יודגש, כי גם במקרים של תשלום ביתר בנסיבות של אי מסירת מידע או העדר דיווח, יש לבחון את תום לבו של המבוטח, שכן ייתכנו מצבים בהם המבוטח פעל בתום לב גם אם לא מסר למוסד מידע או דיווח. במצב השני, בו שולם תשלום ביתר עקב טעות של המוסד או מסיבה אחרת, ללא שהמבוטח בחוסר תום לב תרם לכך, מתעורר קושי, שכן עם חלוף הזמן הסתמך המבוטח על התשלום ביתר שקיבל, ולעתים אף שינה את מצבו לרעה. מנגד, יש להתחשב בכך שזכויות המבוטחים הן בהתאם לחוק, והכספים שהמוסד משלם הם כספי ציבור. מטעם זה אף נפסק בהתייחס לייישום סעיף 315 לחוק כי –
"הדרישה להחזר כספים לפי החוק אינה מותנית בקיומו של חוסר תום לב מצד המבוטח; גם שגגה שיצאה מלפניו בתום לב מקנה למוסד זכות להחזר כספים, אם לאמיתו של דבר קיבל המבוטח כספים שאין הוא זכאי להם".
עב"ל (ארצי) 1381/01 אולחובוק – המוסד לביטוח לאומי [פורסם בנבו] (9.2.2004).
29. נוכח היותו של תשלום הגמלה תשלום מכוח חוק וכפוף להוראות החוק, אני סבורה כי גם חוב בגין גמלה ששולמה ביתר אינו בגדר "חוב כספי אזרחי", שחלות עליו הוראות חוק ההתיישנות, ונכון יותר לסווגו כשייך למשפט המינהלי, ולהחיל גם עליו את דיני השיהוי המינהלי.
30. בהתאם לפסיקה, בהפעילו את סמכותו על פי סעיף 315 לחוק, המוסד "כפוף לכללי המשפט המינהלי ולכללי הצדק הטבעי, ומתוקפם חב הוא חובה מוגברת של אמון ושקיפות, תום לב והגינות בהחלטותיו ובהתנהלותו כלפי המבוטחים" [עב"ל(ארצי) 748/06 בני מסטר – המוסד לביטוח לאומי [פורסם בנבו] (24.6.2008)]. במסגרת הפעלת שיקול דעתו ובעריכת איזון האינטרסים הכולל על פי דיני השיהוי המינהלי על המוסד להביא בחשבון את חלוף הזמן מאז שולמו הכספים למבוטח ואת הסתמכותו של המבוטח על הכספים ששולמו לו במשך תקופה העולה על תקופת ההתיישנות על פי חוק.
31. כללו של דבר: אין להחיל את הוראות חוק ההתיישנות על חוב שנוצר עקב תשלום ביתר שלא הגיע למבוטח. עם זאת, בהפעילו את שיקול דעתו על פי סעיף 315 לחוק על המוסד לביטוח לאומי להביא בחשבון את חלוף הזמן מאז התשלום ועד למועד דרישת ההשבה.

השיהוי המינהלי:
32. אין מחלוקת כי על המוסד לביטוח לאומי, מתוקף היותו רשות ציבורית, חלים כללי המשפט המינהלי [עב"ל(ארצי) 748/06 בני מסטר – המוסד לביטוח לאומי [פורסם בנבו] (24.6.2008); עב"ל(ארצי) 32046-09-10 אברהם בן משה – המוסד לבטוח לאומי [פורסם בנבו] (4.9.2011); עניין לה"ב].
לפיכך, גם אם לא חלות הוראות חוק ההתיישנות על גביית חובות, מכוח כללי המשפט המינהלי החלים על המוסד עשויה לעמוד למבוטח טענת שיהוי מינהלי.

33. טענת השיהוי המינהלי מבוססת על חובתה של הרשות לפעול במהירות הראויה בדרישתה מן האזרח לקיים את חובותיו. על חובתה זו של הרשות נאמר:
"החובה לפעול במהירות הראויה היא מן המושכלות הראשונים של מינהל תקין. היא נובעת מן החובה של כל עובד ציבור במעמדו כנאמן הציבור, לפעול בהגינות וביעילות".
יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב' 1098 (2011).

34. כפי שהובהר בעניין נסייר –
"לשיהוי במשפט הציבורי שתי פנים: בפן האחד – הוא עשוי להיטען כטענת סף בפי הרשות המינהלית כדי להדוף עתירה לסעד המוגשת על ידי עותר; בפן האחר – הוא עשוי להטען כטענת סף בפי אזרח הנתבע על ידי הרשות המינהלית לבצע פעולה במישור השלטוני.

הפן האחר של דיני השיהוי במשפט הציבורי משקיף על מעבר הזמן מנקודת ראות האזרח כלפי השלטון. הוא מתקשר לטענת האזרח כי הרשות הציבורית השתהתה בביצוע פעולה שלטונית שהייתה חייבת לבצעה במהירות הראויה. פתיחת הליך על ידי הרשות כנגד אזרח לצורך אכיפת חובה החלה עליו מכוח הדין – בין כספית ובין אחרת – עשויה להיתקל בטענת האזרח כי חלף זמן בלתי סביר מאז נתגבשה עילת התביעה בידי הרשות ועד לפתיחת ההליך, באופן ההופך את קיום ההליך מטעם הרשות לבלתי הוגן ולבלתי ראוי כלפיו על פי מושגי המשפט הציבורי. טענת השיהוי בהיבט זה בנויה על חובתה של הרשות לפעול במהירות הראויה בדרישתה מן האזרח לקיים את חובותיו".
(ההדגשה הוספה – ל.ג.).

35. על מהותה של חובת המהירות הראויה נפסק:
"חובת המהירות הראויה, המוטלת על הרשות המינהלית, אינה אלא חובת התנהגות סבירה: היא דורשת כי הרשות המינהלית תפעל באורח רציני ואחראי בהתחשב בנסיבות ובמשאבים. שינויים בנסיבות ובמשאבים עשויים להשפיע על קצב הביצוע על ידי הרשות המינהלית. הם עשויים גם להשפיע על הערכת המהירות הראויה על ידי בית המשפט"
בג"צ 7198/93 מיטראל בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר, פ"ד מח(2) 844, 853 (1994).

36. אשר לנפקות הפרת חובתה של הרשות לפעול במהירות הראויה נפסק בענין נסייר:
"הדין מספק תשובות שונות למצבים של הפרת החובה לפעול במהירות הראויה. השיהוי המינהלי עשוי להביא לחיובה של הרשות לעשות מעשה במסגרת סמכותה; הוא עשוי גם להביא לכך שדרישתה המושהית של הרשות כלפי האזרח תידחה, משלא הועלתה במהירות הראויה, כנדרש על פי אמות המידה לפעולה סבירה של הרשות המינהלית".

37. בכל מקרה, לפי נסיבותיו, יש לערוך את איזון האינטרסים הראוי בין האינטרס של הפרט שבו מדובר לבין אינטרס הציבור. לעניין זה נפסק כי המבחנים החלים על שיהוי מצד אדם המבקש לבטל החלטה מינהלית, חלים גם כאשר מדובר בשיהוי מצד רשות מינהלית בהפעלת סמכותה.

"בסופו של חשבון, בכל מקרה יש לשקול את הנזק לאדם, כפרט, שבית המשפט מצווה להגן על זכות הקניין שלו, כנגד הנזק לציבור. בית המשפט צריך לאזן, זה כנגד זה כל אינטרס מן האינטרסים השייכים לעניין, תוך מתן משקל ראוי לכל אחד מהם. כך כאשר מדובר בשיהוי מצד אדם המבקש לבטל החלטה מינהלית. ראה בג"צ 170/87 אסולין ואח' נ' ראש עיריית קרית גת ואח' [פורסם בנבו] [7]. בדומה לכך גם כאשר מדובר בשיהוי מצד רשות מינהלית בהפעלת סמכותה".
(ההדגשה הוספה – ל.ג.).
בג"צ 465/93 טריידט ס.א. חברה זרה נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה, פ"ד מח(2) 622 (1994).
וראו גם: זמיר, הסמכות המינהלית, ע' 1109 – 1111 (2010); עניין נסייר, סעיפים 12 – 21 לחוות דעתה של השופטת פרוקצ'יה.
על השיקולים המנחים בעת שיהוי בבקשה לבטל החלטה מינהלית ראו גם: עע"מ 867/11 עיריית תל אביב יפו נ' אי. סי. ניהול ואחזקות בע"מ [פורסם בנבו] (28.12.2014).

38. עיון בפסיקת בתי המשפט המינהליים מעלה כי בנסיבות מסוימות נפסק כי הרשות מנועה מלנקוט הליכי גבייה מינהלית עקב חלוף הזמן, למרות שדיני ההתיישנות אינם חלים על הליך גבייה מינהלי.
בעניין יוסף נווה [עת"מ (ב"ש) 235/07 יוסף נווה עו"ד נ' עיריית אשדוד [פורסם בנבו] (31.10.2007)] פסק סגן הנשיא (כתוארו דאז) השופט ניל הנדל כי –

"…דיני ההתיישנות אינם חלים על הליכי גבייה מינהליים. עם זאת, התקופה הרלוונטית, שבע שנים – עשויה להוות אמת מידה לבחינת סבירות ומידתיות של התנהגות הרשות. 7 שנים הינן תקופה ניכרת. לו חלו דיני ההתיישנות די בחישוב אריתמטי כדי להכריע שחלפה תקופת ההתיישנות. אך הואיל והתקופה רלוונטית אך לא מכרעת יש לשאול שאלה שאינה נשאלת בדיני ההתיישנות והיא מה הסיבה בעטיה לא נקטה העירייה בהליכי גביה תקופה ארוכה. יתכן והרשות תספק תשובה סבירה לכך. בענייננו אין זה המצב. לכן דעתי היא שככל שחלפה תקופת ההתיישנות העירייה מנועה לנקוט בהליכי גבייה מחמת חוסר סבירות. .. שקלתי אם אין בגישה המוצעת משום הכנסת דיני ההתיישנות בדלת האחורית. תשובתי לכך הינה כי דיני ההתיישנות ככאלה ודאי אינם חלים. נעזרתי במרכיב אחד של דיני ההתיישנות, ולא כסוף פסוק, אלא כדי לבחון את סבירות התנהגותה של הרשות. הטעמים לכך הינם שלושה: האחד, החלטת המחוקק לאפשר הגשת תביעה בהליך אזרחי תוך 7 שנים, משליכה על החלטת הרשות לנקוט הליך גביה מסוג אחר במהלך אותה תקופה. הצד האחר של המטבע הוא, הכיצד ניתן להשלים עם נקיטת הליך גביה מינהלי שבאופיו ובמהותו יעיל ומהיר יותר בתקופה שמעבר לתקופת ההתיישנות בהליך האזרחי. השני, התקופה של 7 שנים מצטברות לכדי תקופה ארוכה, ועל פניה אינה סבירה. השלישי, הקושי לקבוע אמות מידה בהגדרת המונח סבירות בזמן כאשר המחוקק אינו מביע את עמדתו.

וראו גם: [עת"מ (ת"א) 1312/07 מוסא אלזינטי נ' עיריית לוד [פורסם בנבו] (22.1.2008), שם קבע בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב כי למרות שחוק ההתיישנות לא חל על הליכי גבייה מינהלית, יש להורות על הפסקת הליכי גבייה מינהלית שנקטה העירייה, נוכח העובדה שבמשך תקופה ממושכת לא פעלה לגביית חוב על נכס, ובכלל זה לא פעלה לאיתור כתובת המגורים של הבעלים בנכס; עת"מ (נצרת) 1188/07 אברהם יוחאי נ' עיריית צפת [פורסם בנבו] (4.11.2008)].

39. יודגש, כי אין באמור לעיל כדי לקבוע כי בכל מקרה נקיטת הליכי גבייה או קיזוז על ידי המוסד לביטוח לאומי לאחר חלוף תקופת ההתיישנות היא התנהלות בלתי סבירה. השאלה אם מדובר בשיהוי החורג מגדר הסביר צריכה להיבחן בנסיבותיו של כל מקרה ומקרה, וכפי שנפסק בבג"צ אמיתי: "אין למצוא תשובה גזורה או חד-משמעית לשאלה זו, והכול תלוי בנסיבותיו של כל מקרה ומקרה" [בג"צ 174/88 אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, פ"ד מב (4) 89 (1988)]. יש לבחון, בין היתר, באיזה מועד היה למוסד לביטוח לאומי המידע הדרוש לנקיטת הליכי הגבייה ופרק הזמן שחלף מאותו מועד עד לנקיטת הליכי גבייה או קיזוז; המשאבים שעמדו לרשות המוסד בתקופה הרלוונטית שהשפיעו על יכולתו של המוסד לעשות שימוש במידע שהיה בידיו לצורך נקיטת הליכי גבייה או קיזוז; הפעולות שנקט המוסד מהמועד בו המידע הגיע לידיעתו עד למועד בו נקט פעולות לגביית החוב, דהיינו האם שלח הודעות למבוטח, פנה למבוטח בהצעה להסדיר את חובו וכיו"ב; תרומתו של המבוטח ליצירת החוב, לרבות אי מסירת מידע ו/או אי דיווח בזמן אמת למוסד לביטוח לאומי; הנזק הראייתי שנגרם למבוטח בשל חלוף הזמן; שיעור החוב; אחריותו ו/או תרומתו של המוסד ליצירת החוב, ועוד. בנוסף, יש לשקול את האינטרס הציבורי, הנזק הנגרם לציבור כתוצאה מביטול הליכי הגבייה או הקיזוז, בהתחשב בחשיבות גביית דמי ביטוח להגשמת תכליתו של חוק הביטוח הלאומי ובקשר ההדוק שבין דמי הביטוח שחייב המבוטח לשלם לבין זכויותיו.

40. כללו של דבר: דיני ההתיישנות האזרחית אינם חלים על גביית חובות דמי ביטוח וגביית תשלומים ביתר ששילם המוסד לביטוח לאומי. אולם, חלוף הזמן עשוי לאפשר למבוטח לטעון כי אין לאפשר למוסד לביטוח לאומי לנקוט הליך של גבייה, בין גבייה אקטיבית ובין גבייה פאסיבית באמצעות קיזוז מגמלאות, בשל שיהוי מינהלי. את טענת השיהוי המינהלי יש לבחון בכל מקרה לגופו, על פי מכלול נסיבותיו, ותוך עריכת איזון בין האינטרסים של המבוטח לבין האינטרסים של הציבור.

התיישנות תביעות נגד המוסד לביטוח לאומי:
41. חלק מבעלי הדין לפנינו טענו כי יש להחיל את הוראות חוק ההתיישנות על גביית חובות דמי ביטוח או גביית תשלומים ביתר, נוכח העובדה ש"תקופת ההתיישנות" של תביעות המבוטח כנגד המוסד לביטוח לאומי היא קצרה ביותר, הן עת מדובר בזכאות רטרואקטיבית לתשלום גמלה בעד תקופה העולה על 12 חודשים, נוכח הוראת סעיף 296(ב) לחוק הביטוח הלאומי, והן עת מדובר בהגשת ערעור על החלטות המוסד לביטוח לאומי או החלטות ועדות הפועלות מכוח חוק הביטוח הלאומי, נוכח הוראות תקנות הביטוח הלאומי (מועדים להגשת תובענות), תש"ל – 1969 והוראות תקנות הביטוח הלאומי (מועד להגשת ערעור על החלטות מסויימות), תשל"ז – 1977 (להלן יחד – התקנות). בא כוח גב' חג'ג' טען כי מהוראות אלה עולה כי "הביטוח הלאומי עצמו רואה את היחסים בינו לבין המבוטח כיחסים חוזיים ובתוך כך נוצר מצב של חוסר שוויון המבוטא בכך שתביעה שתובע המל"ל את המבוטח אינה מתיישנת ואולם תביעה, שתובע המבוטח את המל"ל – מתיישנת". עוד נטען כי "החד צדדיות ביחסי המבוטח והביטוח הלאומי הינה מצב אבסורדי שאינו יכול להתקיים בעקבות המהפכה החוקתית", וכי "יחסים במשפט פומבי אינם יחסים חד צדדיים. את מה שאתה חייב לי (דמי ביטוח) תשלם ללא קשר לשאלת ההתיישנות, מה שאני חייב לך (קצבת זקנה) כפוף להתיישנות". אין בידי לקבל טענה זו, מנימוקים שיפורטו להלן.

42. אקדים ואומר כי הוראת סעיף 296(ב) אינה בגדר הוראה הקובעת תקופת התיישנות להגשת תביעה. סעיף 296(ב) לחוק קובע כי למרות האמור בסעיף 296(א), שלפיו יש להגיש למוסד תביעה בתוך 12 חודשים מהיום שבו נוצרה עילת התביעה, רשאי המבוטח להגיש תביעה למוסד לביטוח לאומי גם לאחר חלוף 12 חודשים ממועד היווצר העילה, אלא שבמקרה כזה לא תשולם למבוטח הגמלה לה היה זכאי בעד תקופה העולה על 12 חודשים בתכוף למועד שבו הגיש את התביעה.

43. אכן, הוראות סעיף 296(ב) והתקנות מצמצמות ומגבילות את יכולתו של המבוטח למצות את זכויותיו על פי חוק הביטוח הלאומי. אולם, הוראות אלה, שנקבעו על ידי המחוקק, אין בהן כדי לשנות את מהותם של היחסים בין המבוטח לבין המוסד לביטוח לאומי מיחסים שבמשפט הציבורי ליחסים חוזיים. הוראות אלה הן חלק מהמשפט הפומבי המסדיר את יחסי המבוטח והמוסד לביטוח לאומי. גם אם ההסדר החקיקתי הקבוע בסעיף 296(ב) לחוק וכן הוראות התקנות פוגעות באופן לא מידתי בזכותם של המבוטחים למצות את זכויותיהם, הדרך לתקן פגיעה זו אינה בהחלת הוראות חוק ההתיישנות על חובות דמי ביטוח וחובות גמלה ששולמה ביתר.

44. בהקשר זה יש לציין את מדיניות המוסד, עליה הצהיר בעניין לוזון [עב"ל (ארצי) 57861-01-11 לוזון – המוסד לביטוח לאומי [פורסם בנבו] (7.8.2012)], לנקוט בצעדים לייזום תביעות על יסוד מאגר הנתונים שבידיו או שביכולתו לקבל. בהקשר זה יש לציין גם כי המוסד לביטוח לאומי קבע בהנחיות פנימיות שתוקפן מיום 1.1.2014, כי בנסיבות מסוימות, בהן המוסד אחראי בין לבדו ובין ביחד עם המבוטח לאי הגשת תביעה במועד, תשולם הגמלה רטרואקטיבית לתקופה העולה על 12 חודשים.

45. מעבר לכך, עם השיפור במערכות המיחשוב של המוסד ויכולתו לעשות שימוש במאגרי הנתונים שבידיו, ניתן להרחיב את קשת המקרים בהם יהיה על המוסד לעשות שימוש בסמכותו על פי תקנה 5 לתקנות הביטוח הלאומי (הגשת תביעה לגמלה ואופן תשלומה) התשנ"ה-1998. כמו כן, יש מקום לחייב את המוסד למסור ביוזמתו מידע בנוגע לזכויותיהם ובמקרים המתאימים גם ליתן נפקות להפרת החובה.

ראו בעניין זה: עב"ל (ארצי) 23212-09-12 נשאשיבי ג'אודת – המוסד לביטוח לאומי [פורסם בנבו] (9.2.2015), בו נקבע שבמקרה בו המוסד מקבל הודעה ממשרד הבריאות על דבר החלטת הוועדה הרפואית כי המבוטח מוגבל בניידות, עליו לשלוח מיוזמתו למוגבל בניידות את טופס התביעה לגמלת ניידות, וכי מן הראוי כי האמור ימצא ביטוי בנוהל שיפיץ המוסד בהקשר זה; עב"ל (ארצי) 1381/01 ויולטה אולחובוק – המוסד לביטוח לאומי [פורסם בנבו] (9.2.2004) עב"ל (ארצי) 1365/04 אסתר ארוש – המוסד לביטוח לאומי [פורסם בנבו] (18.11.2006). וראו גם הצעה למודל רצוי של חובה למתן הסבר אישי בספרו של ד"ר אייל פלג אתגר העוני של המשפט המינהלי, 615 – 647 (2013).

46. כללו של דבר: אין להחיל את הוראות חוק ההתיישנות על גביית חובות דמי ביטוח וגביית גמלה ששולמה ביתר, כאיזון להוראת סעיף 296(ב) לחוק הביטוח הלאומי, הקובעת כי תשלום רטרואקטיבי של גמלה לא יעלה על 12 חודשים.

47. סוף דבר: על יסוד כל האמור לעיל, אני סבורה כי אין תחולה להוראות חוק ההתיישנות, התשי"ח – 1958 (להלן – חוק ההתיישנות) על חובות דמי ביטוח של מבוטחים למוסד לביטוח לאומי וחובות בגין גמלה ששולמה ביתר, ונכון להחיל על סוגיה זו את דיני השיהוי המינהלי, הן כאשר מדובר בגבייה אקטיבית והן כאשר מדובר בגביה פאסיבית, דהיינו קיזוז חובות מגמלאות המגיעות למבוטח. זאת, בכפוף להוראות תיקון 159 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה – 1995 מיום 6.8.2014 (להלן – תיקון 159).
בכל הנוגע לערעורים הפרטניים, מצטרפת אני לחוות דעתו של חברי, הנשיא פליטמן.

השופטת יעל אנגלברג שהם
הנני מסכימה לתוצאה שאליה הגיעו חבריי שעל פיה אין הוראות חוק ההתיישנות, התשי"ח-1958 (להלן: "חוק ההתיישנות") חלות על חובות בגין גמלה ששולמה ביתר ועל חובות דמי ביטוח של מבוטחים למוסד. כך גם מצטרפת אני למסקנתה של חברתי השופטת גליקסמן ולנימוקיה שעל פיהם, על מערכת יחסי הצדדים יש להחיל את דיני השיהוי המנהלי בכפוף להוראות תיקון 159 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב] התשנ"ה-1995 (להלן: "תיקון 159") וזאת בכפוף למספר הערות. ואסביר.

א. באשר לגביית דמי ביטוח – מוסכם עלי כי החלת פקודת המיסים (גביה) כשלעצמה אינה יכולה להוות בסיס לקביעת סיווגו של תשלום ובית המשפט העליון עמד בפרשת נסייר בהרחבה על כך שלא ניתן ללמוד ממישור הפרוצדורה לעניין מהות החיוב (ראו רע"א 187/05 נסייר נ' עיריית נצרת עילית, [פורסם בנבו] ניתן ביום 20.6.10, עמדת השופטת פרוקצ'ה בסעיף 25 לחוות דעתה; להלן: "פרשת נסייר").

כך גם מסכימה אני לעמדת חברתי שלפיה בעובדה שבהעדר גביית דמי ביטוח מלאים ייווצר חֶסֶר בתקציב המוסד, אין כשלעצמה כדי לשלול את תחולת חוק ההתיישנות, שכן אין הבדל בין חֶסֶר בתקציב המוסד לבין חֶסֶר בתקציב רשות מקומית או המדינה בשל אי גביית מיסים כחוק. עם זאת, איני סבורה שהדרך שבה נקטו חבריי לאבחנה בין חוב "דמי ביטוח" לבין "מס", די בה כדי לקבוע את זהות הדין החל.

קביעת חבריי מתבססת על האבחנה בין היות "דמי ביטוח" שונים מ"מס" שלגביהם קבעה הלכת נסייר שיש לראותם כ"תביעת חוב אזרחי" ועל כן יש להחיל עליהם את חוק ההתיישנות. חבריי סבורים כי בהיות דמי ביטוח מקנים זכויות ביטוחיות מכח חוק לא ניתן לראותם כ"מס". הצדק עם חבריי בקביעה כי אין מדובר ב"מס" כפשוטו בדומה לתשלומי "ארנונה" וזאת נוכח מהותו של הביטוח הלאומי כביטוח סוציאלי וההשלכות הנובעות מכך. עם זאת, איני משוכנעת כי האבחנה מהגדרת התשלום כ"מס" כשלעצמה, מובילה בהכרח לתוצאה שיש לראות את "דמי הביטוח" כתשלום שאינו נכנס בגדר "חוב אזרחי" והמונעת את תחולת חוק ההתיישנות לגביו.

להיפך. לו יצויר ציר שמצידו האחד מצוי "מס" שנקבע על פי חוק ולא ניתנת כל תמורה מסוימת בגינו ומצידו השני מצויה "אגרה" המהווה תשלום ותמורה מסוימת בצידה, הרי שבתווך מצויים דמי הביטוח הנגבים על פי חוק אך התמורה בגינם ניתנת לעיתים וגם אז לא בהכרח במִתאם ישיר לתשלום הנגבה (וראו בהרחבה סעיף 16 לעמדת השופטת גליקסמן). על פי ניתוח זה, אם ארנונה הנכללת בגדר מס ניתנת לסיווג כ"חוב אזרחי", הרי שמדין קל וחומר יש לראות כן גם את "דמי הביטוח". משכך, איני סבורה כי האבחנה שבין "מס" לבין "דמי ביטוח" המבוסס על סולידריות ועזרה הדדית העומדת בבסיס האבחנה של חבריי – מועילה לדעתם.

יתר על כן, עובדה היא ואין לגביה חולק, שתיקון 159 לחוק שינה את המצב הקיים והחיל אם לא את חוק ההתיישנות עצמו, הרי שאת עקרונותיו המבוססים על אינטרס חלוף הזמן וההסתמכות על כך (ראו פרשת נסייר, עמדת השופטת פרוקצ'ה, סעיפים 17 ו-20 לפסק הדין). אף על פי כן, ההגדרות והאבחנות בין "מס" לבין "דמי ביטוח" אינן משתנות. מכאן, כי בעצם ההגדרות כשלעצמן על פי פרשת נסייר, אין כדי לסייע לקבוע את החלתן של הוראות חוק ההתיישנות על גביית דמי ביטוח, אם לאו.

ב. בענייננו, בשונה מפרשת נסייר וכפי שפירט בהרחבה חברי הנשיא פליטמן (סעיפים 51 ו- 60-68 לחוות דעתו), קיימות בחוק הביטוח הלאומי הוראות שעניינן הוראות ספציפיות הנוגעות לאופן גביית חוב דמי ביטוח והשלכות חוב שכזה בהתבסס על מעמדו המיוחד של המוסד לביטוח לאומי ויחסיו המיוחדים עם ציבור המבוטחים. משכך, מסכימה אני עם עמדת חבריי שפירטו בהרחבה, כי בהוראות אלה יש כדי לאיין את תחולתו של חוק ההתיישנות לעניין דמי הביטוח.

ג. איני סבורה כי ככלל מעצם העובדה שהמחוקק נדרש לתיקון החוק, יש ללמוד על העדר תחולת חוק ההתיישנות, שכן לעיתים יש לחקיקת חוק או בתיקונו כדי לחדד ולהבהיר מצב קיים. אולם, במקרה דנן מסכימה אני לעמדת חברתי השופטת גליקסמן (סעיפים 22- 23 לעמדתה), כי משמתייחס תיקון 159 לחוק במפורש לחובות קיימים משנת 1999 ועד לשנת 2007 (כולל) ואיפשר נקיטת פעולה בגינם עד לתום שנת 2016, גילה המחוקק דעתו שאין הוא סבור שהוראות חוק ההתיישנות חלות במקרה של חוב דמי ביטוח, שאם לא כן, לא היה מקום להידרש לעניין ולהתיר גבייה מוגבלת לתקופה שקדמה לשנת 2008.

ד. באשר להחזר תשלומי היתר – גם בעניין זה, כמו גם בהוראות שעניינן דמי ביטוח (כמפורט בהרחבה בעמדת חברי הנשיא פליטמן), קבע החוק מנגנון להשבת תשלומי היתר וזאת בסעיף 315 לחוק. הוראות סעיף זה אינן נוקטות בכל מגבלת שנים. כאמור, ההיגיון העומד בבסיס תיקון 159 גילה את דעתו של המחוקק באשר להעדר תחולתו של חוק ההתיישנות ומטבע הדברים, משלא החיל התיקון את הוראותיו על החזר תשלומי היתר, נותרים אנו עם הוראות סעיף 315 לחוק כמחילים את דיני השיהוי המנהלי.

זאת ועוד, עיון בהוראות סעיף 315 לחוק מעלה כי הדרך שננקטה בה לבחינת הפעולה המנהלית שבוצעה, נעשית כל כולה במישור המנהלי הבוחן את חוקיות הפעולה, סבירותה והשלכות חזרה ממנה. הוראות סעיף 315 לחוק קובעות את האיזונים על פיהם יש להפעיל את סמכות הגבייה כאשר המחוקק מבחין בין גבייה פסיבית (קיזוז) לגבייה אקטיבית, שהאחרונה תעשה רק מקום שמקבל התשלום פעל שלא בתום לב. הנהגות אלה מצויות בתחום המשפט המנהלי (ראו עב"ל 45446-07-12 יוזיוק – המוסד לביטוח לאומי, [פורסם בנבו] ניתן ביום 19.1.15). החלת דיני השיהוי המנהלי על פעולת גביית תשלומי יתר היא קוהרנטית לאופן הפעלת סמכויות המוסד לביטוח לאומי על פי סעיף 315 לחוק.

לאור כל האמור, מצטרפת אני לעמדת חבריי שלפיה יש להחיל על גביית דמי הביטוח והשבת תשלומי יתר את דיני השיהוי המנהלי. כך גם מצטרפת אני לתוצאה שאליה הגיעו חבריי ולפיה יש להחזיר את העניין לבחינת הערכאות קמא כאמור בחוות דעתו של חברי הנשיא פליטמן, כל מקרה על פי נסיבותיו.

נציג ציבור (עובדים) מר יוסף קרא
אני מצטרף לפסק הדין.

נציג ציבור (מעסיקים) מר מיכה ינון
אני מסכים לפסק הדין.

סוף דבר
על דעת כלל חברי המותב, לעניין טענת ההתיישנות, דין ערעורם של בני הזוג אלכאמל והגב' קסירר להידחות, וערעורי המוסד בעניינם של הגב' חג'ג' ומר דהן להתקבל.
עניינם של הגב' חג'ג', מר דהן וגב' קסירר יוחזר לבית הדין האזורי לבירור טענותיהם כמפורט לעיל. משמדובר בהתדיינות בתחום הביטוח הסוציאלי אין צו להוצאות.

ניתן היום, י"ב ניסן תשע"ה (01 אפריל 2015), בהעדר הצדדים וישלח אליהם.

יגאל פליטמן,
נשיא, אב"ד לאה גליקסמן,
שופטת יעל אנגלברג שהם, שופטת

מר יוסף קרא,
נציג ציבור (עובדים) מר מיכה ינון,
נציג ציבור (מעסיקים)


שיתוף: